试论地区间经济协调发展的政府关系
一、地区间政府关系内涵及研究意义
地方政府关系包含纵向关系和横向关系。纵向关系是中央与地方政府关系，上级与下级政府关系，上级部门与下级部门的关系。横向关系是同级或不同级地方政府的关系，即没有隶属关系的政府之间的关系以及地方政府内部各部门之间的关系。以往学者对于地区间政府关系的研究多集中于“条条”研究即政府间纵向关系的研究。着重于纵向的研究与我们的历史背景和建国以来长期的中央集权有着密切的关系，毕竟计划经济体制下政府间的关系多是层级制的官僚结构的，在这种体制下将研究精力放在横向的政府间关系上是徒劳无益的。林尚立认为纵向关系尤其是中央政府与地方政府之间的关系始终是政府间关系的中轴，“在任何一个国家，中央与地方关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。这一时期关注中央和地方关系的著作还有魏礼群、李金早的《市场经济中的中央与地方经济关系》提出了两者关系的市场性原则；辛向阳的《大国诸侯》认为中央和地方携手工作，相互依存；金太军，赵晖的《中央与地方关系建构与和谐》从地方政府的”善假设“和”恶假设“讨论了中央和地方在经济关系中的集权与分权问题。令人欣慰的是他们的研究是积极有效地，今年来中央政府不断地分权让利，鼓励地方政府自主发展，并且给予重大的支持。
从政治权利的下放到经济权利下放；从经济特区建设到分税制改革地方政府具有了很大的活力和自主。谢庆奎的《中国政府的府际关系研究》认为各地区政府之间的府际关系由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变。跨省区政府之间的府际关系应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。笔者认为政府间关系的研究从以纵向为中心转为以横向为中心是本世纪以来我国国有企业改革后生产要素的非政策性流动以及加入世界贸易组织后为了应对全球挑战，地方政府间互相合作形成统一市场的必然结果。毕竟当中央政府施行分权让利政策后对地方政府的”条条约束“没有那么密集的时候，地方的”块块“也必将变成”团团“、”圈圈“.”圈圈经济“的形成对于区域政府间优势互补，利益共享，缩小差距，应对国际挑战都是有巨大促进作用的。这种”圈圈经济“带来的优势也可以用来反思如何建立与环境相适应的地方政府管理模式，促进地方政府体制的优化以及推动国家制度的现代化。
二、地区间政府关系调整的必要性
（一）现实必要性。
地区间政府利益协调需要合作。论文格式一个地区仅仅依靠自身的市场和资源来发展自己是远远不够的必须借助于不同地区之间的补充和协作。这主要是因为：（1）地区之间客观存在的差异而导致的社会分工不同。比如北京具有先进的文化、技术、政策优势它就可以在高技术产品、服务业等方面大展拳脚，然而北京由于人口众多，资源缺乏对水电等生产生活必需品又不得不从外界引入。但是由于一些政策性约束，区域性的分割，导致生产要素的不完全流动，这就需要政府间协调合作。（2）生产力的外在扩张性。先进的生产力具有无穷的力量，当其发展到一定的程度必然会向外不断地延伸、扩展以实现自己的最大效用化。这种延伸根据特定物的效用必然会到达不同区域，甚至国家之间。（3）区域之间的共享资源决定政府间的协作。在某些方面不同区域间的发展依赖着同样的资源，并且这些资源的获取没有规则的限制，但是一方对资源的无休止获取会损害其他方的利益，这就需要政府间的协作来解决这些问题。太湖流域的几个省市就成立了专门应对太湖环境污染的区域性组织，对于太湖的环境整治工作起到了一定的作用。
（二）理论必要性。
1.”公地困境“.市场经济的自发性决定了市场中生产要素的流动以市场为基础，而不是以社会需求为基础。一个群体的成员都要利用一项共有资源，若这一资源没有排他性的所有权，各个成员单独行动，就会导致这一资源的过度使用。（2）”博弈论“.市场经济中，经济主体在信息不通畅的状况下，都会企图损害对方的利益以实现自己利益的最大化，实际上双方博弈的结果是都没有获得最大利益，有时还会丧失各自的最基本的利益。（3）”公共选择理论“.该理论认为在对公共物品的分享上容易出现”搭便车“的行为。公共物品对于市场的消费者来说具有非排他性，这种特性就会导致个别消费者不会热衷于对消费品的生产，甚至会出现对消费品破坏的现象。
综上所述笔者认为目前地区政府间关系的调整需要有两个阶段：第一，”有紧到松“即表现在地方政府间打破原来的”行政区域式经济“这就需要中央的让利放权和优惠政策的支持。第二，”有松到治“即当区域间政府有足够的自主权的时候，彼此间的合作应该通过行政协调，行政契约等多种形式的规范防止信息不畅、不当竞争带来恶果。下面主要阐述区域间政府”有松到治“的新型区域间政府关系建立的一点意见。[论\文\网 LunWenData\Com]
三、区域间经济协调发展的新型政府关系宏观框架
李振文认为长三角都市圈的地方政府合作制度创新应从以下几个方面着手：（1）建立科学的地方官员政绩考核体系，建立”区域利益分享和补偿机制“.（2）完善现有各种合作机制：推进法制一体化，完善行政契约制度，完善和加强”长江三角洲城市经济协调会“的具体组织形式和职能，确立自愿遵守的合作规则。（3）创立地方政府间收入共享机制；（4）发动民间整合力量：包括区域性的行业协会，学术咨询性组织，跨国公司和跨区域的集团性企业。陈瑞莲张紧跟在《试论区域经济发中政府间关系的协调》中认为区域间政府关系协调应改革中央与地方关系并强化中央政府的宏观调控能力；促进地方政府间合作。区域间政府关系受到经济结构、政治结构、历史传统、区域环境等多种因素的影响，因此每个区域的政府间关系的调整因素都是各不相同的，并且随着区域环境的变化各种区域政策和关系都会有不同程度的变化，企图从微观细节上对全国各区域间关系的做一个模式化的方案是不可取的。因此我们从宏观框架上概述区域间政府”有松到治“的方案措施。
（一）以中央政府的宏观调控为基础，以中央和地方关系静态定位与动态平衡为原则。
调整与改革中央和地方的关系具体原则和方法不是固定的，应根据形式的变化，不断地适时的调整，但是这种变化要有动态的平衡就必须保持中央的权威。这与我国中央集权和单一制的国家结构的国情相适应的，此外也是现阶段我国经济社会发展对安定社会的需求所决定的。国家的宏观调控要充分维护中央的权威，中央政府要有明确的社会发展规划和科学的决策能力，要保持中央和地方政府间权力分配、职能关系和组织结构的合理性和协调性。国家宏观调控要以法律、金融、财政等手段为基础，要逐步给予地方政府以更大的自由空间，避免过度的直接干预。
（二）构建形式各异的政府合作模式。
政府间关系是一个错综复杂的关系，经济发展的程度不同，地区之间的环境不同，政府之间的关系模式和合作模式也应该有所不同。目前我国政府间合作模式已经形成了一套较为成熟的行政协调机制，初步建立了制度化的契约治理模式并开始出现政府间职能整合。（1）在政府间关系的初期，地方合作的各参与方往往是在友好协商的基础上通过行政协调来加强交流与合作的，其表现形式为定期或不定期的地方首长联席会议，通过地方政府首长之间的对话交流，协调解决地方间的争端，提出共同解决区域性公共问题的思路。（2）当政府间关系逐步发展，行政协调机制程序化的时候，更深一层次的政府间关系模式应该是契约治理模式。契约主体之间都具有市场经济的”经济人“的身份，契约的制定是为了维护各个”经济人“的利益。契约模式的政府间关系在很大的程度上摆脱了行政体制、行政层次的限制，地方具有了自主发展的空间。契约模式从属地管理即合作各方各自管理属地的事物走向属地外管理，既可以向属地外投入产品和服务，获取必要的资源。（3）契约模式突破了属地管理的时候，产品服务的提供出现重叠交叉，地方政府间关系更加深化，对利益和效率的追求就必然会促使政府间职能整合。政府间的职能整合可以有效促进资源的优化配置，效率的不断提高。此外，地方政府关系的职能整合也必然会对传统的行政模式和制度提出挑战，引发对政府管理模式和国家制度现代化的思考。
（三）行政体制的改革是根本。
虽然局域的政府关系的深化有利于行政体制的改革，但是对于全国而言，建立良好的政府间关系，必须从整体的行政体制的改革开始。两次分权论认为在协调中央和地方关系上都经历了国家与社会、中央与地方的分权，经历了一个经济市场化和国家统一化的过程。国家与社会的分权是中央和地方分权的基础，没有国家和社会的分权就没有中央和地方的明确分权。金太军的三分权论认为，第一分权是中央对地方的行政分权，第二分权是单纯的行政分权与经济分权的结合，第三分权是以政经二元化为前提，以分税制为保障，建立以经济逻辑而非政治逻辑运行的现代企业，最终建立中央和地方相互依赖的均权结构。无论是两次分权还是三次分权，其目的最终是使国家在政治上对地方进行分权，过渡到经济上的分权。这种分权让利是必要的，因为不论地方政府对经济利益的如何向往，不论其做出怎样的改革，其最终会受到整个行政体制的制约，如果没有整体上的良好的政治体制，其改革将最终会功亏一篑，因此整个国家的行政体制的改革才是建立良好政府关系的根本。
注释：
谢庆奎。中国政府的府际关系研究。北京大学学报。2000.
陈瑞莲，张紧跟。试论区域经济发中政府间关系的协调。学术论坛。2002.
李振文。长三角都市圈地方政府间关系探析。华中科技大学。2005.[论文网]
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