中国奶粉行业的政府监管分析
从2004年“大头娃娃”事件的曝光，到2008年三鹿奶粉三聚氰胺事故爆发，再到2010年圣元奶粉致婴儿性早熟事件的出现，中国的国产奶粉几乎每年都会出现这样那样的产品质量问题，中国的民族奶粉企业发展进入了一个冰冻期。近年来，随着越来越多的“洋奶粉”品牌（如雅培、惠氏、美赞臣、多美滋、雀巢等）进军中国市场，国产奶粉更是失去了它先天的地域优势和民族优势，消费者对国产奶粉失去了信任，从而将目光转向了“洋奶粉”.虽然政府做了许多的努力，如商务部长陈德铭也曾在2011年亚洲博鳌论坛上为民族奶粉正名，但在“洋奶粉”强有力的攻势之下，国产奶粉的低迷趋势却依旧。不少消费者为了孩子的健康，而不惜花费高于国产奶粉10%~15%的价格来购买“洋奶粉”,有的甚至花费更高的代价直接从国外购买所谓的“纯正”奶粉。近二年来，我们可以随处在报纸上看到内地旅客到香港抢购奶粉的报道。本文主要从政府监管方面来讨论导致国产奶粉陷入如此尴尬的情境的原因，并就相关问题提出一些看法与建议。
一、对奶粉行业监管的必要性
中国奶粉行业不仅关乎老百姓最关心的生活健康，而且关乎一个民族的成长与发展。近年来，频发的食品安全事件和婴幼儿健康问题给民族奶粉行业提出了更高了监管标准和要求，同时也使得民族品牌面临着前所未有的压力与考验，社会公众的信任度不断下降和外来品牌的冲击都要求社会要正视民族品牌的质量问题，加强对奶粉行业的监管。
1.信息不对称要求对奶粉行业进行强制性的政府监管。在市场经济条件下，奶粉市场存在着明显的信息不对称，即消费者并不可能像生产者一样拥有关于产品的更为详细的信息。他们只能凭借生产者所提供的信息、自己的经验、熟人的介绍来对奶粉进行判断和选择，从而进行购买活动。而作为生产者，为了获取更大的利益，往往会隐瞒关于产品的负面信息，片面夸大产品的功效，向消费者传递虚假信息，影响消费者的判断，误导消费者的选择，从而导致市场失灵。因而只有依靠政府这只“有形的手”来对奶粉行业进行整顿，规范生产者的行为，提高生产者的行业道德，从而引导整个行业走向正规之路。
2.奶粉安全所具有的公共特征需要进行有效的政府监管。奶粉作为一种商品，它本身并不是公共产品，而由它所引发的奶粉安全问题则关系到全体公民的利益，影响着公众的健康，因而具有公共性。而外部性和非排他性则是奶粉所具有的公共特性的显著表现。所谓非排他性是指任何一个奶粉生产商可以从政府、行业或其他企业的奶粉安全管理活中获取额外的利益，而不需要为此支付任何额外的费用。而外部性又可以分为正的外部性和负的外部性。当发生正的外部性时，即奶粉生产者或行业协会以及政府因在奶粉质量管理中取得好的信誉或认可时，其他奶粉生产者可以因其好的声誉而增加自己的销量，创造好的业绩，从而产生搭便车的现象；当负的外部性效用发生时，即由于一些奶粉生产者由于造假、欺骗消费者而使消费者对该行业失去信心，影响其他生产者乃至整个行业的健康发展。因而从奶粉作为具有公共特征的商品，推而广之，从社会进步和经济发展的角度要求对其进行政府监管。
3.新科技革命下人才素质的提高要求更加关注婴幼儿的智能发展。随着新科技革命的发展和知识经济的到来，科学技术已经成为推动国家和社会发展的首要动力。可以说在当今社会，国与国之间的竞争的关键在于人才的竞争，可以说，谁掌握了各种高层次的技术人才，谁就占领了主动地位而整个社会对人才的要求随之提升。而计划生育的普及，使得新生儿的出生率越来越低，在中国，大多数家庭都只有一个或两个子女。为提高子女的素质，让子女在未来的信息社会中拥有更强的社会竞争力，父母都越来越重视对子女的培养和教育。作为人生成长的第一个阶段———婴幼儿时期，更加受到广大父母的关注。为了让自己的子女在人生的起跑线上能够不输于他人，许多父母不惜花费重金来进行子女的智力培育和学前教育，这其中当然也包括关系到婴幼儿智力发育的奶粉。因而，对奶粉行业的监管势在必行。要加强对恶劣竞争行为的监督与制裁，确保奶粉市场的有序竞争和市场活动的正常进行，保持民族品牌的竞争力。
二、中国奶粉行业监管存在的问题
近年来，论文格式伴随着食品安全问题的频发，社会对于奶粉行业的安全问题也越来越关注，政府对于相关企业和机构的监管也在逐渐加强，相关的监管政策、监管制度和监管措施也在不断的制定和完善，对于减少奶粉行业的安全问题起到了一定的作用。但是从整体上来看，是“心有余而力不足”,由于制度、政府与企业的责任意识等问题，使中国对奶粉行业的监管存在较多的问题，行业中的问题还是层出不穷。
1.监管责任意识不强。政府部门监管责任意识不强成为奶粉危机爆发的最重要的原因。奶粉安全关系千家万户，关系国计民生，具有典型的公共产品的特性。在2010年8月被曝光的“婴儿性早熟”风波中，作为奶粉安全监管主要责任人在事件曝光的第一时间不是将工作重心放在受害婴儿身上，而是极力为奶粉生产商圣元奶粉维护。虽然最后证实“性早熟”问题与圣元奶粉无关，但是政府这一仅维护企业利益，不顾民众利益的做法明显地伤害了民众本来脆弱的感情。作为消费者，民众与奶粉生产商具有明显不对等的地位，在利益博弈中，明显处于劣势。而此时，政府却以保护民族企业，促进社会经济发展的借口来保护这些民族奶粉生产商，对于原本身体已倍受折磨的消费者而言，更是一个很大的打击，就更容易导致消费者消极情绪的形成，从而造成信任危机，无论是对政府还是对奶粉生产商，都会形成一种排斥心理，这也就说明了为什么虽然政府帮圣元澄清了事实，但民众却依然抱有怀疑的态度，使得圣元股份下降了35%.
2.监管体制不健全。奶粉安全作为食品安全监管的一个重要组成部分，一直以来都受到政府的高度重视，目前中国的食品安全监管体制主要采取了“分段监管为主，品种监管为辅”的方式，由各个部门协调对食品安全进行监督，即由卫生部负责食品安全的整体监管，并协调其他部门做好食品安全的监管工作，农业部门负责初级农产品生产加工环节的监督，质检部门负责食品生产加工环节和进出口食品安全的检验与检疫，工商行政部门负责食品流通环节的监督，食品药品监督管理部门负责餐饮业、食堂等消费环节的食品安全监管，从而实现“从农田到餐桌”的全方位监管模式。这种监管体制是按生产、加工、流通、消费等环节来对食品安全进行职能的划分，属于一种分散式的监管模式。这种监管体制看似面面俱到、有序到位，实则存在着许多的问题与隐患。首先，多部门的监管模式从理论上看是弥补了其他部门工作的失误，但在实际工作中容易造成部门职责的交叉重叠，形成“人人都在管，人人都管不好”的尴尬局面。许多部门在进行监管工作时，往往考虑到其他部门之前的工作而不进行深入的追究，从而可能造成监管真空，使许多不法厂商借机牟取暴利。其次，分散式的监管模式容易造成各自为政的局面，在这种多头管理模式下，许多部门都配备了一些相同的检验设备和人员，造成了资源的重复与浪费。除此之外，虽然中国食品安全法规定由卫生部负责食品安全的整体协调与监督，但是实际工作中，卫生部要想协调其他与之平行的部门之间的工作，则成为不可能完成的任务。[论文网 LunWenData.Com]
3.监管标准有待提升。一直以来，中国的乳业标准都因落后世界平均标准而遭到社会各界的诟病。在中国1986年实施的“生乳安全标准”中，每100克蛋白质含量为2.95克，菌落总数（一定条件下每毫升的细菌总数）上限为50万个，而欧美国家则分别为3.2克和10万个。在原标准饱受争议20多年后，中央政府集11部委之力，耗时两年多，经过多次的调研，于2010年6月正式出台实施了新的“生乳安全标准”.然而，新标准不仅没有改变中国乳业标准落后的局面，反而加剧了中国乳业倒退的步伐。根据新标准的规定，每100克蛋白质含量为2.80克，菌落总数上限为200万个，远远落后于1986年的旧标准。对此，官方给出的回答是为了兼顾中国奶粉行业的现实，保障散户的利益。但是，奶粉安全关系着无数婴幼儿的身体健康，关系着国家的长远发展大计，是关系国计民生的重要大事。这样人命关天的大事，却因为要保障散户的利益这条理由便可随意的降低，作为国家利益捍卫者的政府机构在制定政策时完全忽略食品，忽略社会公众的诉求，严重影响了公众的利益。
4.检验检疫标准落后。中国从2003年开始对奶制品实施食品安全市场准入制度，根据该制度，中国将对奶粉行业实行生产许可证制度、强制检验制度和市场准入标志制度等三项具体制度。生产许可证制度是由质检部门对具备基本生产条件、能够保证奶粉质量安全的企业，发放《食品生产许可证》，准予生产获证范围内的产品，这是一种典型的发证检验制度。但是这种制度仅仅能说明企业有能力生产出符合质量安全要求的产品，并不代表企业实际生产出来的产品符合要求。强制检验制度是由企业或委托检验机构对产品进行的一种出厂检验，只有当产品符合质量标准才允许出厂。这种检验制度实际上是一种企业的自检制度，是企业对本单位所生产的产品进行的一种自我检验。在这种检验制度下，只有当企业拥有良好的道德水平时，才能保证该制度的顺利实施。然而，作为经济利益最大化追求者的企业，往往只顾经济利益而缺乏对社会利益的考虑，从而使得该项检测制度变得表面化。市场准入标志制度是指由质检部门对流通环节的奶粉进行抽检，并对检验合格的奶粉要加贴市场准入标志（QS标志），没有加贴QS标志的奶粉不准进入市场销售。在实施该制度时采用的是一种抽样检测的方法，在这种检测方式下，可能出现抽检的刚好是一批质量优良的奶粉，而漏掉了一批质量不过关的产品；另外，寻租行为也会导致质检部门在抽检过程中不严格执法，从而使得不合格的产品获得QS标志，从而流向市场。
三、加强中国奶粉行业政府监管的对策
从目前中国奶粉行业的监管现状来看，中国的监管制度较为落后，一方面政府部门监督不到位，对市场缺乏有效的监督；另一方面企业缺乏社会责任，无视社会公众的安全诉求和利益诉求，所以，无论是政府还是企业都必须正视奶粉行业的安全问题，加强对行业的监管力度，提高其安全性和可靠性。
1.加强监管制度的建立。监管制度的缺失与确立是所有工作的重中之重，同时也是一个非常重要的保障和基础。要将奶粉安全纳入国家战略安全高度来对待，取消各个部门各自为政的现象，成立专门的奶粉行业监督管理部门，直接由相关部门领导，形成一个强有力的领导核心。由奶粉管理部门负责奶粉从原料收集、加工、包装、流通环节的所有监管工作，并将原本归农业部、质检部、工商部等部门奶粉管理的有关权限收回，由奶粉管理部门来进行统一的管理，并承担相应的责任。其他部门只是配合奶粉管理部门进行相关工作并承担其工作范围内的责任。明晰工作职责和责任，对于消除监管真空的出现是一个很好的建议。
2.加强对企业及相关机构培训与约束。作为奶粉生产商，如果只顾经济利益而没有良好的社会道德和责任意识，为了获取高额暴利，而不惜降低奶粉生产质量，随意添加各种违规添加剂，从而对婴儿健康造成严重的伤害。作为“有形的手”,政府一定要对奶粉企业及各相关机构进行教育，从奶粉行业的重要性，到奶粉行业的相关国际标准和其他国际知名品牌是如何做好质量的监督控制及其标准等各个方面，对中国相关企业做好培训工作，要求企业要高标准严要求，从源头上做好质量的监控工作；与此同时，必须对企业提出一定的要求，使企业意识到奶粉安全作为公共产品不仅关系到无数家庭的幸福，更关系到企业自身的存亡与发展。政府应当建立更加详细、完善的检验、检疫标准，使各种标准更加明细化，将各种可能致病的项目都纳入奶粉检验体系中，降低各种风险的发生。监管机构一定要做好把关人的角色，对检验不合格的奶粉坚决不予发放合格证，并杜绝有害奶粉流向市场。
3.加强监管机构的执法力度。仅仅靠道德这种“软约束力”并不能够真正对奶粉企业形成良好有序的制约。因此，还要借助惩罚这种“硬约束力”的约束。要加大对违规企业的惩罚力度，一旦发现有不合格的奶制品，一定要毫不留情地予以销毁，而不能像处理三鹿奶粉那样，对有毒奶粉只是予以封存。对于违规企业，一定要给予严厉的处罚，而不能一味地进行企业责任的转移，将最重要的责任转嫁给最源头的奶农；对于违法企业，必须对其责任追究到底，同时还要增加违法成本，以此来威慑企业，使企业放弃侥幸心理，按规矩办事。建立起道德“软约束力”和处罚“约束力”二者相互结合，以惩罚为主，道德为辅，建立起二者相互配合的监管体制，使奶粉企业的生产工作更加规范化。
4.强化社会舆论的作用，增强社会监督的力量。市场经济的蓬勃发展不仅带来了经济的快速发展，也促使了中国公民意识的不断提高。公民的责任意识不断觉醒，公众的社会参与意识也不断增强，并对中国的政治、经济、文化生活起到了不可轻视的作用；另一方面，伴随着信息通讯技术的不断发展，媒体的力量在逐渐增强。面对层出不穷的奶粉安全事件，必须强化社会舆论的作用，增强社会舆论的影响力与威力，通过互联网等各种方式在第一时间揭露企业和社会中存在的不法行为，对其进行声讨，要求其及时纠正；同时政府职能的错综复杂，使得政府工作难免有失误，因而必须要借助社会舆论如大众传媒的作用，对政府的监管工作进行监督，让政府工作更加公开化、透明化。从而促使政府监管更加认真负责，减少失误的发生，提高监管效力。
四、结语
奶粉安全关系国计民生，关系千家万户。下一代的幸福是每一位家长最大的愿望，作为监管部门的政府，一定要明确奶粉监管的重要意义，做好守护人的角色。政府是根本，政府的态度决定了中国奶粉行业的质量标准和民族奶粉品牌的确立与发展，所以政府必须从源头上加强对奶粉行业的监管，确立严格的质量标准，明确奶粉监管工作的目标，端正工作态度，促使奶粉监管工作有序开展。企业要有较强的社会责任意识，追求的不能是暂时的、眼前的物质利益，必须有企业的品牌意识、社会责任意识和民族意识，要用“良心”去生产奶粉，而不能只是牟求经济暴利，企业必须严格遵照国家的相关标准，凭借自己过硬的产品质量和品牌口碑来确立其企业形象，提升企业的竞争力。同时，作为社会公众，是直接或间接的消费者，必须有着一定的监督意识，协同相关部门对企业产品进行监督，提高对奶粉行业监管的有效性。[论文网]
