国家环境保护模范城市政策发展研究
摘要：本文分阶段分别对创建国家环境保护模范城市政策制度的历史演变、考核指标体系的重大调整进行了详细的总结和分析，并对未来创建国家环保模范城市的政策制度提出了若干参考建议。
关键词：国家环境保护模范城市；“创模”；发展。
改革开放以来，我国经济持续保持高速增长，发展和环境的矛盾日益突出，产业结构和布局不尽合理，环保投入不足，污染治理不力，环境基础设施建设滞后等问题导致我国环境污染状况日益严重，以至于制约了我国经济社会的健康发展。创建“国家环境保护模范城市”（以下简称“创模”）制度的推出，为各省市全方位推进环境保护工作搭建了一个强有力的平台，起到了不可估量的作用。 “创模”工作自推出距今已有 17 年（1996～2013 年），政策制度和指标体系日趋完善，文章以“创模”政策制度及考核指标体系的历史演变为重点，对其进行了详细的总结分析，并对未来的“创模”政策制度提出了若干参考建议，以期对从事“创模”工作的人员有所帮助。
一、基本情况简介。
“九五”期间，为贯彻落实《国家环境保护“九五 ”计划和 2010年远景目标》中提出的城市环境保护“要建成若干个经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的示范城市”的要求，原国家环保局决定开展创建国家环境保护模范城市活动。 1996 年 7 月 3日，在第四次全国环境保护工作会议上，原国家环保局授予张家港市“国家环境保护模范城市”称号，这标志着“创模”工作正式起步。 截止目前 2012 年 4 月全国国家环境保护模范城市（区）已经达到 84 个。
经过十几年的发展，“创模” 已经成为各级城市政府落实科学发展观和践行绿色政绩观的重要载体和抓手，开创了具有中国特色的城市环境保护道路。 通过“创模”，城市环境保护工作全面提升，城市环境质量明显改善，“蓝天、碧水、绿地、宁静、洁净”已成为模范城市的重要标志。 据统计，2008 年国家环保模范城市的水环境功能区（城区）水质达标率比全国城市的平均水平高 4.96个百分点；空气质量优良率比全国城市平均水平高 30.99 个百分点；工业固体废物处置利用率和医疗废物集中处置率分别比全国城市的平均水平高出 3.14 和 20.58 个百分点；生活污水集中处理率和生活垃圾无害化处理率分别比全国城市的平均水平高出 28.92 和 25.77 个百分点；建成区绿化覆盖率比全国城市的平均水平高出 3.58 个百分点； 全国环保模范城市公众对城市环境保护满意率高出全国城市平均值 16.83 个百分点，达到 78%。
二、“创模”政策制度的历史演变。
1997 年，原国家环保局下发了《关于开展创建国家环境保护模范城市活动的通知》，标志着创模工作开始走上规范化、制度化轨道。 其后，“创模”政策制度本着简单、规范、科学、可操作的原则， 及时跟据经济社会发展和环境保护形势的变化而进行调整，积极向着规范化、制度化的方向发展。 笔者将“创模”政策制度的发展过程分为了四个阶段，详见表 1。
第一阶段：1997 年， 原国家环保局在全国 47 个重点城市启动了“创模”工作，明确了“创模”办法，主要包括四个步骤。第一步是申报：根据自愿的原则，由城市人民政府提出书面申请，并附所在省、自治区环保部门的推荐意见，直辖市人民政府可直接申报，申报内容主要包括“创模”的工作总结和技术报告，其中工作总结包括创建工作的组织领导、实施过程和所取得的成果，技术报告是按考核指标体系填写的报表和有关说明。 第二步是考核环节：
由原国家环保局对申报材料进行审核，具备申报条件的，组织专家组进行实地考核，考核内容包括听取汇报、查阅资料、现场检查和社会调查等，对考核中发现的问题，专家组应指导申报城市做好改进工作。 第三步是审批命名：原国家环保局根据专家组考核意见进行以及社会各方意见， 审核确实申请城市是否符合条件，符合条件的命名为 “国家环境保护模范城市”， 并颁发证书及授牌。 第四步是复查：原国家环保局每三年对国家环境保护模范城市进行一次复查，并在此期间进行抽查，复查不合格的，撤销命名，抽查不合格的，限期整改。
在“创模”办法颁布后，在全国引起了强烈反响，许多城市积极申请创建。 1999 年，原国家环保总局考虑到直辖市的发展特点和推进城市可持续发展的需要，开始在直辖市中开展“国家环境保护模范城区”的创建活动，考核程序参考各城市。 2001 年，为进一步完善“创模”的程序，体现公开、公平、公正的原则，鼓励公众参与和监督，开始对拟命名的国家环境保护模范城市实行公示制度，要求通过考核验收的城市在当地省级主要报纸和中国环境报刊发布公示消息，公示时间为 10 天。“创模”程序也相应增加为五个步骤。
第二阶段：随着“创模”工作的深入推进，其引导城市社会、经济和环境协调发展的积极作用充分显示。为进一步规范“创模”的工作程序，以适应当前环保工作发展的需要，原国家环保总局在2003 年以 《创建国家环境保护模范城市工作若干问题的说明 》（以下简称“说明”）的方式对下一阶段的“创模”程序进行了规范，由原来的五步增加为九步，新增了“制定规划”、“现场调研”和“自愿承诺、持续改进”三个步骤，并将“审批命名”调整为“审议命名”和“授牌表彰”两个步骤。“制定规划”是指申请“创模”城市必须按照《国家环境保护模范城市规划编制纲要》的要求，制定“创模”工作规划，并经城市政府正式批复后，报送省（自治区）环保部门和原国家环保总局，城市要严格依据规划实施“创模”工作；“现场调研”是指申请“创模”的城市在按照规划推进创建工作的过程中，原国家环保总局根据进展情况，适时组织调研，指导城市“创模”工作；“自愿承诺、持续改进”是指已经建成的国家环境保护模范城市仍需要继续巩固和提高已经取得的工作绩效，原国家环保总局鼓励已经取得模范城市称号的城市政府采取自愿承诺的方式，每年解决一批本市发展中出现的或市民关心的城市环境重点问题。 《说明》还对各创建步骤的细节进行了明确，包括考核验收的内容、命名的文件形式以及表彰的对象和形式等。
2004 年 4 月， 在原国家环保总局在网站上开设了国家环境保护模范城市专栏，包括“创模文件规定、模范城市信息、创模城市进展和创模工作交流”等四部分，以大力宣传国家环境保护模范城市，树立正面典型，同时也给各城市提供了一个互相学习的平台；7 月， 原国家环保总局第一次对复查的总体要求、 主要内容、依据文件、复查方式和复查结果处理等进行了具体的说明，其中复查方式主要包括年度总结汇报、自查、抽查、复核的现场检查等四步。至此，各项“创模”工作的具体规定都已明确，政策制度雏形已经形成。
第三阶段：2006 年， 原国家环保总局对前两个阶段制定的“创模”政策制度进行整合完善 ，制定了 “十一五 ”期间的 《国家环境保护模范城市创建和管理工作规定》（以下简称“规定”），对“创模”以及后续管理的工作都做出了详细的规定。 “创模”的程序较第二阶段增加了“省级推荐”和“技术评估”两个步骤。“省级推荐”是指“创模”城市所在省（自治区）的环保局（厅）应加强对“创模”城市的工作指导和检查，积极支持和推进“创模”城市的工作，对“创模”城市“创模”档案材料的完整性和规范性进行指导，对材料的真实性和可靠性进行审核，经初审达到考核指标要求后，向原国家环保总局推荐；“技术评估”是指在省（自治区）环保局（厅）推荐的基础上，原国家环保总局根据“创模”城市工作进展情况，组成“创模”工作技术评估组对申请“创模”的城市进行技术评估，评估工作由评估组组长负责，采取现场核查、档案核查及明察暗访相结合的方式进行，技术评估报告将作为“创模”验收工作的重要依据。 “省级推荐”环节强化了省级环保部门在指导、审核以及把关方面的责任，“技术评估”这一步骤则引入了第三方对“创模”城市进行技术评估，有效避免了人为因素的干扰，使创建过程更加的科学、公平、合理，这是“创模”政策制度完善工作的又一大进步。 《规定》还对“创模”专家的选定、管理提出了明确要求。
第四阶段：2007 年 5 月，“太湖蓝藻事件”的爆发使得国家不得不放慢了“创模”的脚步，反思“创模”考核指标存在哪些缺陷，下一步的工作该如何开展，对于环保模范城市该采取何种政策和管理措施， 才能充分发挥模范城市的示范作用， 这使得 2008-2009 年全国“创模”工作几近停滞。 2010 年 4 月，环保部在宜昌组织召开了“全国创建国家环境保护模范城市工作现场会”，重新启动了“创模”工作，并将“创模”工作的重点向解决遗留的老问题以及加强对已命名的环保模范城市的复查上来。 同年 9 月，环保部决定开展国家环境保护模范城市的复核和再评估工作， 对 2008年前经原国家环保总局命名的国家环境保护模范城市（区）和考核验收的创建城市开展复核。第四阶段的政策制度就是在这样的大背景下推出的。 2011 年 1 月，环保部印发《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》（以下简称“办法”），对“创模”工作中的创建、复核以及后续监督管理等都做出了极为详尽的说明。 相比第三阶段，第四阶段的政策制度有六个特点：一是简化了创建程序，取消了对地方政府的授牌及表彰活动，同时对各个环节的工作内容进行详尽的明确，可操作性明显增强。 二是突出创建过程，明确了“创模”规划及其年度实施方案是城市递交创建申请的必要条件，规划实施情况评估是考核验收的重要内容，未通过技术评估和考核验收的，需两年后重新递交考核验收申请。 三是规范内部管理，对提出考核验收申请的城市，环保部在 2 个月内组织进行技术评估， 技术评估工作结束后 15 个工作日内向申请城市反馈技术评估意见。 对通过技术评估且经确认完成整改的城市，在 3 个月内组织进行考核验收。四是明确了工作原则，坚持国家指导，分类要求；城市自愿，重在过程；公众参与，信息公开。 同时兼顾了中西部城市和资源型城市的特点。 五是设立有效年限，“国家环境保护模范城市”称号有效期为五年，到期前一年需递交复核申请，否则视为自动退出，再次获得称号需重新按创建程序进行。出现未完成总量削减任务、发生重特大环境事件、环境质量明显下降、有弄虚作假行为等情况的，撤销荣誉称号。六是强化信息公开，创模城市政府要向社会公开创模规划、规划年度实施方案、创模指标年度完成情况、环境质量状况、创模工作动态等。《办法》的颁布，标志着“创模”的政策制度已经走向成熟。
三、“创模”指标体系的发展。
在 1996 年原国家环保局授予张家港市 “国家环境保护模范城市”称号的时候，还没有考核指标体系。 1997 年才首次确定了考核指标。其后，“创模”指标体系紧紧围绕环保中心任务，根据经济社会发展和环境保护形势及时进行调整，指标体系从单一的环境保护内容发展成为环境保护、 经济和社会发展指标兼顾的格局，指标体系的动态调整和不断完善，带动了环保模范城市的持续改进。 指标体系的发展分为六个阶段，见表 2.
第一、二阶段：1997 年，国家第一次制定了国家环境保护模范城市的考核指标体系， 并在 1998 年对其进行了适当的调整和补充。 该阶段指标体系可分为基础条件和考核指标两大部分，共计 27 项指标，其中考核指标包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理四个方面。
第三阶段：随着我国城市化的发展和城市环境保护工作的不断深入， 国家对城市环境建设和环境管理提出了更高的要求，导致 1997 年的指标体系相对滞后。 为确保环保模范城市的典型和表率作用， 促进已命名的国家环境保护模范城市进一步提高水平，确保政策的稳定性和连续性，原国家环保总局在 2002 年对指标体系进行了调整，印发《国家环境保护模范城市考核指标实施细则（调整方案）》。 指标体系充分考虑到西部部分城市积极开展创建国家环境保护模范城市的现状、城市特殊的地理气候特征以及城市环境基础设施建设和经济发展速度相对滞后的实际情况，对西部城市实施分类指导。 调整的指标主要有“城市生活污水集中处理率”、“建成区绿化覆盖率”、“空气污染指数 API”、“工业废水排放达标率”等，同时增加了“中小学校环境教育普及率”指标。
第四阶段：2006 年，原国家环保总局为了进一步规范“创模”
工作，结合《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和“十一五” 环保规划要求， 对第三阶段的指标体系进行了大幅调整；同年，为了促进考核指标与环境统计指标体系的衔接，再次对“创模”指标解释进行了细化或调整，增加了一些补充规定。 调整后的指标体系分为基本条件、 考核指标和参考指标三个部分，共计 32 项指标，其中考核指标与前三个阶段相同，包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理四个方面。 第四阶段调整的重大变化在林逢春的文献中已有详细的介绍，此处不再赘述。
第五阶段：随着经济社会发展形势的变化，全国环保工作水平的逐步提高， 社会各界对国家环保模范城市寄予更高期望，提出更高要求。 根据当前形势需要，2008 年环保部印发《关于印发<“十一五 ”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则 （修订 ）>的通知》。 第五阶段的考核指标体系取消了参考指标，并将其考核内容融入到其它考核指标中去，共计 26 个考核指标。第五阶段的考核指标体系淡化了 GDP 的概念，更加注重环境质量，突出污染减排等工作重点，在指标限值、考核要求与考核范围方面有较大调整，对地表水和空气环境质量、城市环境基础设施建设、集中式饮用水源地、工业企业稳定达标等方面提出了更高要求。
一是对集中式饮用水水源地管理要求更加严格。除要求为城区供水的集中式饮用水源地主要指标达标外，还对饮用水水源保护区管理和水质保障工作提出严格要求。
二是对水环境功能区水质考核要求更加严格。城市辖区内的地表水环境质量均要达到相应功能水体要求，无功能水体需消除黑臭。 全市域内跨界断面出境水质达到国家或省考核目标。
三是对环境空气质量考核标准更加严格。全年空气质量优良天数比率要达到 85%，主要污染物年日均值还应达到国家二级标准。 大城市还需将臭氧纳入监测与控制范围。
四是对城市基础设施建设运行要求更加严格。 36 个大城市污水处理率要按指标要求达到 95％。 生活垃圾、污水和危废处理设施要安全稳定运行，生活垃圾渗滤液要达标排放，污水处理厂污泥要进行安全无害化处置。渗滤液和污泥处置设施的建设和运营成本较高，工艺难度也比较大，模范城市应该在此方面作出表率。
五是对工业企业稳定达标要求更加严格。考核范围扩展到全市域范围，对重点工业企业达标排放、淘汰落后产能提出了更高要求。考核指标突出强调，重点企业应实施清洁生产，各城市应按国家规定制定清洁生产审核计划，并按年度计划严格实施。
第六阶段：第五阶段指标体系已紧密围绕国家环保的工作重点，仍然能够基本适应“十二五”环境保护工作需要。 但由于已进入“十二五”，不宜再称“十一五”指标体系。 为保持原指标的严肃性和政策连续性， 第六阶段指标体系未对第五阶段 26 项指标作调整，仅对个别指标的实施细则内容进行微调，对考核要求进行了细化。
一是强化时段要求。 明确了“创模”考核时段要求，对需要考核“近三年”的指标和考核上一年度的指标进行了明确，同时要求资料整编按现行指标体系对近三年数据和当年数据进行整编。
二是基本条件更加严格。原第二项“无重大、特大环境污染和生态破坏事故”调整为“无重大、特大环境事件”，新增了“因意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，人体健康受到危害，社会经济与人民群众财产受到损失，造成不良社会影响的突发性事件”和“近三年未发生由环境污染问题引发的群体性事件”。
三是经济社会指标要求有所变化。 “规模以上单位工业增加值能耗、单位 GDP 用水量”均调整为近三年逐年降低，或小于全国平均水平。“万元工业增加值主要污染物排放强度”调整为近三年逐年下降。 上述三项指标不再要求“小于全国平均水平”，但仍要求落实节水政策、结构调整、工程项目等措施。
四是强化城市生活污水集中处理及污泥处置。 36 个大城市实行“城市生活污水集中处理率≥80%、城市污水处理率≥95%”
的双控制；城市污水处理总量执行住房和城乡建设部发布的《城市（县城）和村镇建设统计报表制度》，对镇级污水处理提出了要求。 新增并强化了污泥处置要求，对非处理处置的污泥规定了脱水至含水率 50%以下。
五是对工业企业达标排放要求更加严格。 对市域内工业企业、重点工业企业、重金属污染排放企业分类提出要求。 新增了“对五个重金属污染防治重点行业、七个产能过剩行业、双超双有（超标和超总量排放、有毒有害）重点企业开展清洁生产并报环保部发布公告”、“重金属污染排放企业建立特征污染物日监测制度并向环保部门报告监测结果，环保部门对重金属排放企业车间开展监督性监测”、“建立企业环境信息公开制度”、“重金属污染防治的重点企业实施环境污染责任保险”等要求。
六是强化了生活垃圾处理要求。 除继续要求“生活垃圾无害化处理率≥85%”外，还要求重点流域城市现有全部生活垃圾填埋场自行处理生活垃圾渗滤液并执行《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-2008）。
七是公众对城市环保的满意率由≥85%调整为≥80%。
八是强化了新建项目环境管理。建设项目环评执行率仍要求达 100%，建设项目“三同时”执行率由 90%调整为 100%，规划环评执行率由 80%调整为 100%。 同时建设项目环评执行率、建设项目“三同时”执行率由“当年”改为“三年内”。
四、建议。
经过十几年的发展，“创模”工作已取得了显著成效，相关政策制度和指标体系也趋于完善，但要继续保持“创模”工作的先进性，持续发挥其在推动环保工作方面的积极作用，政策制度和指标体系的调整完善工作就不能停滞不前，不断完善、持续改进、强力推进才是确保“国家环境保护模范城市”这块金字招牌含金量的必要手段。 笔者结合目前的实际情况，对未来“创模”政策制度和考核指标体系提出如下建议：
一是“创模”工作要扣住环保工作的脉搏，紧跟发展的步伐，充分发挥“创模”指标体系的导向作用，以最大限度发挥“创模”这个“超级”平台的作用。如党的“十八大报告”中明确提出了要大力推进生态文明建设，并从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度和加强生态文明制度建设等四个方面进行了阐述，下阶段的政策制度和考核指标体系应丰富这方面的内容，并有一定的倾斜性，将其作为“创模”、复核以及日常监督管理的重要内容。
二是建立完善的“能上能下”机制。目前国家环保模范城市的数量已经达到一定的规模，甚至出现了珠三角、长三角和山东半岛等模范城市群。大量环保模范城市的涌现使得各城市又站到了同一起跑线，在一定的程度上削弱了环保模范城市的表率和示范作用，只有严控国家环保模范城市的数量，建立并落实“能上能下”的机制，才能使环保模范城市这块招牌永葆活力。
三是推动环保模范城市建立长效机制。“创模”是一项长期的工作，不是运动战，必需建立长效的管理机制，全方位构架大环保格局，才能有效发挥“创模”工作平台的积极作用，而在现行的政策制度中，并没有就如何建立长效机制、建立怎样的长效机制做出严格和规定和详细的说明，从而使得部分城市在“创模”完成或者复核通过之后，环保工作重回孤军奋战、徘徊止步的状态。
四是继续加大分类指导的力度。对于中西部地区的资源型城市以及目前还没有环保模范城市的省份开展“创模”工作要给予大力支持，进而带动区域“创模”的热情，促进区域环保工作的发展；对于复核的城市也要进行分类指导，突出考核重点，精简“创模”或复核的内容，这样才能集中火力解决城市突出的环境问题，实现环保模范城市促进环保工作的初衷。
五是取消考核的空白期。现行的管理制度要求环保模范城市五年一复核，而考核指标的考核时限最长为三年，部分指标考核上一年数据，资料准备过程中也仅需准备三年数据，这样造成了创建成功或者复核通过后两年的空白期，会对环保模范城市的管理工作造成一定的影响。
□参考文献：
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[5]中华人民共和国环境保护部。关于对拟命名的国家环境保护模范城市实行公示制度的通知 ［EB /OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172005，htm.2001-01-04.
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[9]中华人民共和国环境保护部。关于印发《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则》和《国家环境保护模范城市创建与管理工作规定》 的通知 ［EB /OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173952.htm，2006-03-27.
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[11]中华人民共和国环境保护部。关于召开全国创建国家环境保护模范城市工作现场会的通知［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201003/t20100323187209.htm，2010-03-12.
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[13]中华人民共和国环境保护部。关于印发《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》 的通知［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201102/t20110212_200595.htm，2011-01-27.
[14]中华人民共和国环境保护部。关于调整《国家环境保护模范城市考核指标》 及实施细则的通知［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173806.htm，2002 -11 -19.
[15]中华人民共和国环境保护部。关于印发《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则》和《国家环境保护模范城市创建与管理工作规定》 的通知［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_173952.htm，2006-03-27.
[16]中华人民共和国环境保护部。关于印发“十一五”“城考”和“创模” 考核指标及其实施细则补充说明的函 ［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/bgth / 200910/t20091022_174292.htm，2006-11-26.
[17]林逢春，燕华。国家环境保护模范城市的时空演化及相关制度回顾分析[J].环境污染与防治，2009，3（31）：88-92.
[18]中华人民共和国环境保护部。关于印发《“十一五”国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则 （修订）》［EB /OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/200910/t20091022_174766.htm，2008-09-21.
[19]中华人民共和国环境保护部。关于印发《国家环境保护模范城市考核指标及其实施细则（第六阶段）》的通知［EB/OL］。http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201101/t20110125_200178.htm，2011-01-18
