农村养老保障问题研究
我国农村传统的养老保障制度由来以久，它之前是以家庭保障为基础的一种集体保障制度，它最初存在于计划经济 条件下，但随着改革开放，市场经济的建立和完善，这种最早的农村养老保障制度渐渐不太适应高速经济发展的今天，由此中国开始对农村社会养老保险制度进行了艰难探索，尽管经历了非常坚难的历程，但养老保障社会化依旧是我国农村养老保障演变的最终目标。我国农村养老保障制度经历了50多年将近半个世纪的发展，随着计划经济向市场经济的转变，农村养老保障制度也随之发生变化，由以家庭保障为基础的集体保障向以家庭保障为基础的社会保障演变，经济的高速发展和社会的进步从而决定了农村养老保障制度不断地向社会化的方向发展。
一、我国村养老保障制度的发展演变
养老保障是社会保障的一种。它涵盖于社会保障之内，是社会保障最重要的组成部分。它不同于伤病、失业等保障，养老保障具有极大的普遍性，因为年老是人人都避不开的考验，每个人都有老的一天，当因年老丧失劳动能力时，我们就得依靠社会的保障。最重要的是，养老保障是针对老年群体的保障，这就决定了养老保障的水平得高于贫困线或失业保障等。而且，养老保障在每个个体身上持续的时间都特别长——直到个体死亡。我国的养老保障基金在整个社会保障基金中就占有最大的比例。因此可以说，要建立完善的社会保障制度，就一定要建立普遍的、较高水平的养老保障。
我国传统的养老方式多种多样，比如影响最大的家家庭养老，但把养老提升到制度保障的层次，就一定要有政府的介入，因为政府介入有着民间养老措施所不具有的社会性，公共性。因此我们可以认为养老保障是国家和社会为社会成员年老时为防止其因年老而导致的收入中断或大大降低，遭受经济和社会困窘时所提供的保护。而农村，一般指以农业生产活动为基础的，以农业为主要职业的居民的聚集地。因此中国的农村养老保障制度，是指我国农村的非城镇人口在因年老丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助，享受养老金，以保障衣、食等基本生活需要的一种社会保障制度。
农村社会养老保障是农村社会保障的重要组成部分，它在农民年老丧失劳动能力的时候给予基本的生活保障。传统的“家庭保障”、“土地保障”、“集体保障”功能已逐渐衰退，农村养老保障制度的健全更凸显其重要性：它不仅有利于缓解农村老年人贫困，同时也解决农民的后顾之忧，为农业的进一步发展提供空间，从而促进农村经济发展。
根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点工作，力争在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全体覆盖。做好这项试点工作，需要各级政府认真回顾新中国成立以来我国农村养老保障制度的发展历程，找到其存在的主要问题，并从中吸取宝贵的经验。新中国成立以后，我国农村养老保障主要经历了四个时期。伴随着发展的不同阶段，每个时期都有其的具体特点。总的说来，我国农村养老保障制度在经历从无到有，在积极探索中较快发展的新阶段。
（一）家庭自我保障时期（1949年10月到1957年人民公社之前）第一个时期是从1949年10月新中国成立到1957年人民公社建立之前，这个时期的特点是农村养老保障主要依靠单一的家庭养老模式。新中国成立之初，面临国民党政府遗留下的烂摊子，国家财政十分艰难。“如果说工人和农民是共和国建设的中坚力量，那么，土地和劳动保险则是激活生产力要素中最积极因素的助推器。”
通过土地改革农民分得了土地，保障了基本生活，极大地激发了广大农民的生产积极性，农业生产得到了恢复。但中国农村仍然处于自然经济状态，以农民私有、分散经营为特征的小农经济，逐渐成为土地改革后农村的基本格局。针对农村老年人口的社会养老保障尚未出现，农村老年人主要依靠家庭养老。此外，人民政府还建立了初步的社会救济制度，对遭遇天灾人祸的农民给子了最基本的生活保障，对于巩固国家政权和稳定农村社会发挥了积极的作用。
（二）家庭养老与集体养老保障相结合时期（1957年到1978年改革开放之前）第二个时期是从1957年人民公社制度建立到20世纪70年代末期，这个时期的特点是农村集体养老保障从无到有，并与家庭养老有机结合。
1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作示范章程》第53条规定：“农业生产合作对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”农村现行的五保供养制度就是在此基础上发展而成的。 1958年8月，中央政治局北戴河会议通过了在农村建立人民公社的决议。“到1958年底，14万个农业合作社合并为2.6万个人民公社，全国99%以上的农户参加了人民公社。”
1962年9月，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定：生产队可以从可支配的总收入中扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用。对于生活没有依靠的老、弱等困难社员给予一定的补助，补助金从公益金内开支。这一时期的农村集体保障的水平还是很低的。
（三）家庭养老保障恢复与农村集体养老衰退时期（1978年至1991年旧农保推行之前）第三个时期是从20世纪80年代改革开放初期至90年代初期，这个时期的特点是农村集体养老保障逐渐瓦解，农民养老仍以家庭保障为主。党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革逐步展开，我国农村社会经济发生了巨大变化。全国农村实行家庭联产承包责任制，废除了“一公二大”的人民公社旧体制。家庭联产承包责任制的推行给农村生产经营方式带来了新变化，农民家庭取代原来人民公社统一组织农业生产，成为了生产经营的基本单位。土地承包到户，起着生产资料和社会保障的双重作用，家庭保障农村老人生老病死的能力明显增强，为家庭养老奠定了基础。
（四）家庭养老为主，农村社会养老探索发展时期（1992年到2009年新农保试点之前）第四个时期是从20世纪90年代初期到2009年新型农村养老保险制度试点工作开展之前，这个时期的特点是家庭养老保障面临许多困境，国家重新探索农村社会养老保障制度。
1991年，国务院决定由民政部选择一些有条件的地区，开展建立县级农村社会养老保险制度的试点，并在山东等20多个省市区推广。
1992年1月，民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，其中规定“从我国农村的实际出发，以保障老年人基金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合。”到1992年年底，农村社会养老保险试点工作从局部向全国推行，“共有1000多个县（市、区、旗）开展了这项工作，有3500多万农村人口参加了社会养老保险制度。”
1993年，农村社会养老保险管理机构陆续建立，各种具体的规章制度与实施细则相继出台。到1994年底，总共有26个省（自治区、直辖市）政府印发了地方政府开展农村社会养老保险的相关文件。
1998年，国务院决定进行政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部门。受到财力不足、保险基金运转困难等因素影响，许多地区出现了农民参保人数下降，农村社会养老保险推广工作陷入困境。
2005年5月，国务院召开的进一步完善社会保障体系座谈会明确指出：“目前，我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对农民的社会保障办法应该不同于城镇居民。农村实行家庭承包责任制，承包到户的土地是农民的基本生产资料，也是农村居民基本生活的重要保障。农民养老以家庭保障为主，有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行以个人储蓄为基础的商业养老保险。对前一阶段出现的农村社会养老保险问题，要认真加以清理和整顿。”
截止2011年年底，“全国已有31个省、直辖市、自治区的1900个县（市、区、旗）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，共有5441.94万农民参保，累积农村社会养老保险基金310.2亿元，其中己有301.79万参保农民领取了农民养老金。”
二、目前我国农村养老保障的基本方式
（一）家庭养老保障
是一种主要依靠家庭成员的养老制度，人们从事传统的劳动生产，当时的经济较为不发达，物质条件落后，家庭养老保障成为当时最为普遍的养老保障模式，这种模式是由家庭中的老年成员提供一些物质保障和一些关照。但随着人口老龄化的到来，市场经济的快速发展，村年经人口放弃务农外出打工，老人承担家庭保障能力日益薄弱，因此以家庭养老保障方式困难较多，显然已不适应当今的社会，需要其它养才方式进行补充和完善。
（二）自我养老保障
此种养老方式是一种自给自足式养老方式，人们通过的自己的银行储蓄、购买债券等形式来满足自己及全的养老需求，然而，传统的观念促使他们尽可能节省开支，省吃俭用，尽可能持有银行储蓄，尽管此种养老方式可以保障一部份有经济条件、有经济来源或者享受退休金的农民，但对于那些低收入的农民，没有退休金来源人，再加上当前一旦生病需要支付高额的医疗费的农民来说，此种养老保障方式往往显得力不从心，农民得不到真正意义上的养老保障。
（三）土地养老保障
土地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本，中国农民祖祖辈辈种地、耕地，衣食自给自足，有了土地就有了生存之本，就有了养老保障，可是，随着社会化、城市化进程的加快，城市发展脚步加快，城市发展农村扩展，农民土地被国征用，农民不再靠“日出而做，日落而息”生活方式，失地了土地，农民不再耕作，不再自给自足，土地养老保障渐渐失去了应有的养老保障功能。
（四）社会养老保障
根据全国第六次人口普查统计，我国60岁以上老年人口近1.28亿，占全国总人口的比例高达11%.“十二五”期间，60岁以上老年人口将持续增长，到2020年将达到2、31亿，约占总人口的16.0%,到本世纪中叶，预计65岁以上老年人口将超过总人口的1/4.中国已经进入了老龄化社会，未来的老龄化会更加严峻，而在约拥有60%老年人口的农村，老龄化比城市更为严重，但是在城镇养老保险日益得到完善的同时，农村养老保险的发展还处于停滞阶段。论文格式为了维护社会的公平和稳定，为了能解决农村的老龄化问题，探索建立与农村经济社会发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度已迫在眉睫，这也是推进社会主义新农村建设的一个重要举措。
1992年，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，开创了“农村社会保险保障”先河。在方案中，农村社会养老资金，由个人、集体、国家三方共同承担，由社会统筹解决农村养老问题的新思路。其主要做法是“,以县为单位，根据农民自愿的原则，在政府的组织引导下，从农村和农民的实际出发，建立养老保险基金。保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，并根据积累的资金总额和预期领取养老金。”该方案于1994年首先在一些农村经济发达和比较发达地区开始试点，取得了不错的效果。农村社会保险模式将是我国农村养老模式的发展方向。
（五）集体养老
集体养老是以居家养老为主，集体机构为辅，整合社会各方力量参与服务的养老模式。这种模式的特点为：通过集体服务，使健康老人有组织地参与活动，消除寂寞、孤独；让失能老人在家里享受到专业机构的服务。它吸收了家庭养老和社会养老的优点，是解决我国老龄化问题所提出的一种新型养老方式。集体养老的主要方式有养老院、敬老院等。
1.养老院
养老院是用来收养无经济来源的孤寡老人和低收入家庭送养的老人，属于国家或集体创办的社会福利事业。随着社会生活的变化和社会经济的转轨变型，那种养老院大部分已经不存在了，现在的养老院多是由集体或个人经营的有偿服务养老机构。
2.敬老院
现在，老年人住敬老院成为一种趋势，求的是：更专业的护理人员照顾起居，可结识更多的老年朋友不会感到孤独，等等。
由此可见，以上几种养老方式的提出，或多或少的影响着我们，也被加上很多内涵和理解，并且我国的在建立农村养老保障体制度初级阶段，因此，表现在，三、建立和完善我国农村养老保障制度的意义
（一）有利于社会的稳定
我国目前是人口大国，约有13亿人口，农村贫困人口仍有4000多万，农民一直以来以来以劳作为社会保障，随着我国社会化进程的加快，农民失去了土地，却有没一技之长，并且我国目前人口趋于老龄化，空巢老人越来越多，加之目前经济高速发展，物价飞涨，通货膨涨的预期，就业难、上学期、住房难、看病难、养老的问题一直没有行之有效解决方法，在这样的形势下，农村的孩子往往上不起学，住不房，看不起病，贫富的两极分化，种种的矛盾多而久之会造成社会的不稳定，有了完善的社会保障制度做后盾，农民老有所养、老有所医，不再为老年生活的归宿担心，不再依赖儿女、不再完全靠政府救济，对提高农民的生活质量及稳定社会大局和构建和谐社会起得重要意义。
（二）有利于人口安全
首先，建立健全农村社会养老保障制度，事关农村人口安全，是提高农村老年人口健康水平的基石。其次，完善农村社会养老保障制度有助于弱化传统生育观念、养儿防老、重男轻女等传统观念，更好的实施计划生育工作，进而缓解农村人口压力；同时，通过农村养老保障制度，能够使农村家庭有更多的经济投向青少年的教育，从而提高整体国民素质，进而提高我国在未来世界竞争中的主动性具有战略意义；再次，完善农村社会养老保障体系，能够解除农村青壮年剩余劳动力流动的后顾之忧，有利于促进人口的有序流动和合理分布，从而对提高农村劳动生产率也具有战略意义。
（三）有利于社会公平
社会公平作为社会发展的重要内容，是人类社会追求的最高目标，它的涵义是指社会应当以公正、不偏不袒的态度来对待每一个社会成员。农村社会养老保障是公平分配的机制，实现公平是农村社会养老保障的首要目标。我国《宪法》和《劳动法》赋予劳动者具有社会保险权这以基本权利，它是指公民在失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难时，为保障其基本的生活需要而享有的从国家社会保障制度获得物质帮助的权利。农民作为劳动者的一个重要组成部分，理应享有从国家获得养老保障的权利，也是农民享有国民待遇的具体体现，是保证农民公平的具体体现。同时，国家在建立农村社会养老保障制度时，还要通过收入再分配的机制，调节农村居民和城市居民的收入差距，缩小贫富差距，实现人们对社会公平的普遍性要求。
四、我国农村养老保障所面临的问题
（一）社会养老缺乏充足可靠的资金保障
按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。上述特点决定了农村养老保险与农民收入和集体经济有着密切而直接的联系。然而，国家财力有限，城市社会保障尚且受困于资金紧张局面，政府投入建立农村养老保险的资金更是捉襟见肘，因而资金筹集只能依赖集体和个人。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴。由于农产品的价格提升空间很小，而农业物资价格却随着工业产品的价格一路攀升，农业收益空间逐渐缩减，再加上粮食流通体制改革，政府还没有全面落实按照保护价收购余量的政策，所以农民收入并没有像农产品价格提升那样同步增加。因此，许多农民资金不足，根本不愿意花费多余的钱来参加社会养老保险。更为严重的是为了缓解生产和生活资金不足，相当一部分曾经参加社会养老保险的人也被迫退出保险。农村经济积累不足，也影响养老保险基金的筹集。在农村养老保险制度的建设过程中，政策规定的集体补助农民养老保险费的部分在许多地方都难以兑现。农村集体积累基金主要来源于乡（镇）、村办企业的创收，而近年来，多数农村集体经济几乎停滞，难以拨出专款来补充农民养老保险，这就导致农民养老保险基金账户出现“空账”.
（二）城乡养老保障制度的差距较大
由于我国经注济尚不发达，国在投向全社会的社会保障资金大部分投向了城市，而约占中国人口70%农村人口，却在这一个“大蛋糕”中，分到了较小的部分，在江苏，南京实行了全民医保，从理论上、表面上看解决了一部分以前务农，现在没有养老保障的大部分人，但在具体实施和农民利益上来看，城乡养老保障存在差距，中国老龄化已成定局，年老生病，看病难，面对高额的医疗费，农村的养老保障制度显得杯水车薪。农村养老保险的个人账户从根本上不解决70%农民的养老保障问题。
（三）农村养老保险存在的基本问题
1.农村参保率不高
我国是农业大国，人口众多，而多数贫困人口而基本集中在农村，特别是象中西部农村，特多农村还处于非常落后的地步，农民信息闭塞、教育程度低，思想封闭，在农村中推广社会保障和社会保险相对较晚，有的地区甚至为零，国对农民的福利，没有给予支持和保护。据相关数据资料显示：2007年，我国1.53亿60岁上的以老人中，仅有4400万能享受参保，不足三分之一，由于我国制定政策时没充分考虑农民利益，现实和政策相脱离，实际和认识有脱节，农民参保意识淡薄，导致农村参保率不高。
2.农村医疗保障水平整体上低于城镇，医疗资源分配严重不公平。
据卫生部统计，医疗资源只有20%分布在农村，还有1 /10的农村无医疗点，新的农村合作医疗覆盖率仅为9. 5%,约有40% -60%的农民因病致贫和返贫。大部分被调查者都反应目前设置的医疗门槛过高。由于老年人是各种疾病的高发群体，加之目前医疗费用的提高，农村医疗保障体系的并不完善，致使原本就生活压力的老人们更是雪上加霜。
3.农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷。
据第五次人口普查统计，农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%,农村老龄化程度比城镇高1. 24个百分点。由于农村整体收入水平低，老年人收入更低，贫困率高达1 /6,农村老人基本没有社会保障。
4.单一的养老保险模式已不能满足目前农村老年人口保障的需求。
“重大疾病”“住院津贴”是人们最迫切需要保障的两大项目，在有医保的情况下人们仍需要对上述两个项目得到保障，说明了我们现在的医保、社保制度有着亟待改进的地方。
五、建立和完善我国农村养老保障制度的对策和建议（一）政府在农村养老保障制度中要担起重任
要从政策上提供条件，大力宣传农民养老保障的意义，伸入民心，从各方面都来关心和支持农村养老保障事业，要支持农民养老保障事业的开展，积极建立社会保障信息网络，促进农民养老保险向社会转化提供必要服务；要认真履行各级政府的职责，加大政府的财政支持力度，在真正意义分担农村养老的风险，而不是表面文章。
（二）筹资机制多元化
农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保险必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保险制度提供的经验。正如温克勒在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时说的：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”.从公共财政的角度来看，在农村社会保障范围中，属于纯公共品范围的包括社会救济、社会福利优抚安置、农村最低生活保障等。农村纯公共品的提供同其他纯公共品的提供一样应由政府免费供应。属于准公品范围的主要是指农民养老保险等。但是由于农业本身具有基础性和效益的外溢性特征及农民对社会的贡献和现实收入水平制约等，政府也应该在这些公共产品的提供中承担责任。但长期以来，公共财政对农村社会养老保险缺乏足够的重视与资金投入。国家财政对农村社会保障的投入“仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于‘五保户’、最低生活补助和救灾救济的资金”.为此，“必须强调国家公共财政在解决农民养老保险问题上的支出比重，政府必须在农民社会养老保险的制度设计和财政投入方面，采取更加积极的态度和措施。所以针对目前我国农村生产力低下、社会养老保险基金短缺的现状，我国宜选择德国式”投保资助型“筹资模式，即由个人、集体、国家共同负担农民的养老保险基金。
一方面需要加大对农村社会养老保险的宣传力度，动员有能力的农民提高其投保档次；另一方面，积极拓宽农村养老保险基金的筹集渠道，适当提高集体补助所占的比重。如规定经济实力达到标准的村集体必须为投保人提供补贴，并根据经济实力的大小确定集体补助所占的比例；此外，还应加大政府的扶持力度。我国作为一个农业人口占绝大多数的发展中国家，由于经济基础相对薄弱，政府不可能像西方发达国家那样为农民提供全面的、高标准的养老保险待遇，但国家应为广大农民提供最基本的养老保险待遇，承担必要的财力支持。如加大国民收入再分配向农业和农民倾斜的程度，直接提高农民的收入进而提高他们参加养老保险的能力；将国家财政各种支农开支中的一部分以适当的形式用于启动农村社会养老保险制度的建立，并将其规定为国家负担的份额，以补贴缴费的方式直接用于支持农民参加农村社会养老保险，等等。
（三）要大力发展农村经济，提高农民收入，改善农民的生活水平政府要想方设法改善民生，搞活经济，引进开发资源，让农民从贫困中解救出来，引进新的技术，让种田不再是为了生存，要让农民不但能能吃饱，还有利用土地资源多出效益，多收益，农民有了钱就有了养老保障，政府还应采取多种富民政策，使人人有技能，个个有工作的目标，让农民通过自己的能力来保障养老，从而提高农民收入，改善农民的生活水平。所以，解决农民养老问题的根本途径就是破除小农经济，发展现代化大农业，实现农业产业化、规模化、工厂化和农村城市化，提高农民收入、增强农民参保能力，培育适合社会养老保障制度生存的经济和社会基础。
（四）要加强农村社会保障制度的立法工作
社会保障制度在于它的政府的强制性和非盈利性，它体现一种平等保障权利，所以不管农民愿不愿意，从构建和谐社会的角度出发，必须要加快建立农村社会保障制度的立法工作，要充分考虑农村变革中出现的特点和情况，要实行各类人员一体化，实行一管理，体现公正和平等。加快农村社会养老保障的法制建设，才能使农村保障工作有法可依。
近日国务院近日印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》。纲要指出，到2015年，要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。纲要指出，要加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区集体建设。做好村庄规划，扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。我们也期待国早日实现全覆盖，让农民真正意义上，上得起学，住得起房，看得起病。[BuHui\Com]
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