我国民办教育发展研究综述
中图分类号：G448 文献标志码：B 文章编号：1673-4289（2014）10-0078-03
改革开放以来，我国民办教育经历了恢复创建、快速增长和规范发展三个阶段。伴随民办教育的发展，教育管理者和理论工作者等对民办教育的发展，特别是制度发展做了大量的梳理、比较和研究，这对促进民办教育的进一步规范发展具有重要意义。
一、研究现状
（一）民办教育的法人属性
《中华人民共和国民办教育促进法》对民办教育的存在形式、地位等问题做了法律界定，但是并没有明确民办教育的法人属性，我国相关的法律、法规对该问题也没有做出较为一致、明确的规定。
曾志平（2008）认为民办学校应当既是一种民事法律主体，享有法人的经营权，同时也行使一定的教育行政管理职权，具有公法地位，因而其法人类型应定位为社团法人、事业法人及准公益法人[1]。以高校为例，陈障等（2005）建议将民办高校归入“事业单位法人”一类，在区分公益性、营利性法人的基础上进行分类管理[2]。祝里里等（2014）进一步认为应将教育分为高等学历教育和非学历教育，实行高等学历教育的单位归属事业单位，不得以牟利为目的；实行非学历教育的单位可以根据其是否以牟利为目的分为事业单位和企业单位[3]。
（二）民办教育的产权归属
产权不清的问题一直困扰着民办学校的发展，学者们对产权不清及产生的原因进行了分析，并提出了建议。
宁本涛（2003）认为广义上的产权是指投资者、举办者、学校法人及学生家长或学生所拥有的与教育活动有关的一系列权利。包括投资者的收益权、办学者的教育管理自主权、学校法人的招生权、决策权与控制权、民办学校与公立学校公平竞争的权利、学生及家长的择校权等。狭义上是指谁最终拥有学校财产（有形与无形）的所有权[4]。肖晗（2011）从主体的角度认为民办教育机构的产权，应当既包括出资人对其投入民办学校或其他教育机构的资产所享有的财产所有权，也包括民办学校法人对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累所享有的法人财产权[5]。
张昌辉（2013）认为民办教育存在教育产权不明晰，学校的营利性与非营利性区分不明确，非营利的定性与私人投资合理预期的冲突，学校合理回报缺乏可操作性，学校举办者有限制的合理回报与无限责任性的冲突等问题[6]。厦门南洋学院董事长鲁加升认为问题的原因是立法机关和主管部门对产权不明晰问题的正视和研究不够，对我们国家的基本国情和投资者的情况了解和分析不够，对产权关系不明晰的后果估计不足[7]。陈霞（2008）通过对民办教育产权制度的研究分析，提出了构建退出机制、责任机制、交易机制、分配机制和监督机制等建议[8]。
（三）民办教育的政府资助与扶持
民办学校自收自支、自负盈亏，然而，大多数民办学校由于受到各种原因的影响，资金问题成为学校发展的“瓶颈”，所以，解决民办教育的资金问题迫在眉睫。
一是建立与健全相关法律法规。魏真（2011）指出政府应制定切实可行的《民办教育财政资助办法》，规定非营利学校财政资助的具体措施和内容，例如财政资助的主体、政府间财政责任分担、财政资助的比例，模式，范围，内容体系，对象和实施计划、财政资助经费的保障机制等[9]。二是多种资助方式的结合。谢锡美（2009）认为政府公共财政支持民办教育发展的可能路径主要包括设立民办教育发展专项资金、拨付生均公用经费、给予税收优惠等[10]。周保民（2013）提出政府应该引导和鼓励社会力量办学，通过给予政策优惠、财政补贴等方式，吸引民间资本办学。同时，创新融资渠道，如接受捐赠、基金滚动、出售服务等[11]。
（四）民办教育的分类管理
分类管理是我国民办教育改革发展的重要政策议题，但是否应该进行分类管理却争议不断，支持者认为是大势所趋，持异议者认为尚未到时候。
贾西津（2003）指出，从理论和各国经验看，民办教育应存在营利性与非营利性两种不同的形式，在我国目前投资激励为主的情况下更应有营利性民办学校的存在[12]。文东茅（2004）认为民办教育的公益性与可营利性并不矛盾，允许部分教育机构合法地营利，不仅无损其公益性，甚至还会促进整个教育事业的发展，从而增加社会公益[13]。
王善迈（2011）提出民办教育机构的分类要依据办学节余和机构资产剩余的归属，举办者具有利润和剩余资产的索取权的民办教育机构属于营利性民办教育机构，反之则属于非营利性民办教育机构[14]。赵应声等（2011）建议以“是否追求合理回报（即是否营利）”作为唯一标准。凡是不追求合理回报的民办学校，不论办学主体是谁，一律视为非营利性民办学校；反之，则视为营利性民办学校[15]。
忻福良等（2009）认为当前开展分类管理的时机尚不成熟，开放营利性学历教育的生态环境尚未形成，普遍推行民办非营利教育的捐资办学基础也相对薄弱[16]。
（五）民办教育的财务管理
我国民办学校的财务管理工作并未进入科学运行的轨道，一些问题亟须研究和解决。
谭曙光（2009）提出目前我国民办学校财务管理主要存在财务管理机构不够健全、财务管理制度不完善、学校收费来源单一、财务管理人员专业化水平偏低、收费及票据管理方面不规范、政府对民办学校的财务监督不到位等问题[17]。在高校，刘娥英（2010）认为既有财务管理体制方面的问题，如内部治理结构失衡、法人财产权未能彻底落实等；也有财务管理具体方法方面的问题，如财务工作局限于会计核算、监督管理职能未有效发挥，预算管理不能有效实施等[18]。 马春蓓（2014）提出要从健全财务管理机制、健全财务计划和预决算管理制度、完善财务审核审批等方面加强民办学校的财务管理[19]。刘娥英（2010）针对高校提出：一是完善我国民办高校财务管理的宏观建议，即优化民办高校的发展环境，制定合理的民办高校收费标准，适度介入民办高校的财务活动；二是构建民办高校科学的内部财务管理体制，即完善财务管理组织设计，优化财务管理业务流程，健全内部财务管理制度。
（六）民办教育教师的权益保障
落实民办学校教师与公办学校教师的同等法律地位，构建民办学校教师的权益保障机制，稳定民办学校教师队伍，一直是民办学校发展的重中之重。
王波（2007）发现民办学校教师在权益保障上存在观念歧视、体制排挤、政策夹击、权利侵害、权益难予保障等问题，据此提出社会各部门要正确认识民办教育和民办学校教师的地位和作用；不断完善和试行各种保障制度，保障民办学校教师的权益；推行校务公开，鼓励教师参与学校管理；不断拓展民办学校教师职后教育的新路径，逐步提高教师队伍的整体素质等建议[20]。龙玲（2010）发现民办学校教师存在工资待遇、社会保险以及培训进修方面的权益保障缺失的问题，提出要提高民办教师的地位和作用、建立与公办学校教师同等的社会保障体系、设立教师维权执法机构，健全管理机制、政府设立专项基金，保证民办学校教师的工资待遇、政府补助培训进修费用，提升教师素质等五点具体对策[21]。
二、讨论与分析
现有民办教育研究取得了丰硕的理论成果和实践经验，特别是从发展问题入手的研究，具有很强的针对性和应用性。但民办教育不单单是教育问题，更多的是教育公平问题，所以，这就需要研究者立足于教育内外环境进行不断地探索和研究。同时，从研究方法上来看，科学性也有待进一步提高。
（一）从研究内容来看，政策研究较少，特别是政策梳理和省际比较欠缺
政府始终是发展民办教育的主导力量，这就决定了民办教育对政策支持和法律法规保障的依赖性。为此，无论是民办教育的发展轨迹研究，还是教育决策咨询研究，民办教育的政策研究都非常重要且必要。特别是目前我国民办教育正处于先试先行、以点带面的试点发展阶段，各个地方的民办教育发展水平差异较大，政府扶持力度和政策保障参差不齐。通过对民办教育的政策研究，特别是各省基于《民办教育促进法》及实施条例基础上的民办教育政策比较分析，不仅有助于研究者对民办教育更加深入系统地认识，同时，也可以为地方决策者提供决策参考。
（二）从研究方法上来看，实证研究有待提高
目前研究者们从多重视角对民办教育的发展及存在的问题进行阐释，但由于缺乏科学的调查研究，对民办教育的很多认识还停留在感性层面，这就容易造成“问题不清、情况不明”的情况。为此，可以加大对民办教育的实证研究，科学取样，编制调研工具，深入民办教育学校调研，用科学的数据和真实的案例指出各级各类民办教育存在的实实在在问题，增强民办教育研究的科学性。
同时，还可以利用教育事业发展统计数据，客观准确地呈现、说明、解释和判断民办教育发展现状，揭示其发展规律，并对发展趋势作出合理的科学预测，这对民办教育的改革和发展具有重要的作用。
（三）从研究成果的推广运用上来看，还需进一步增强研究的影响力和应用性
对于民办教育规范发展中制度问题的研究，不仅仅需要理论的思辨和探讨，更重要的是要把研究成果转化为决策参考和依据，这样才能将研究的价值最大化。从目前来看，民办教育研究成果的影响和应用转化仍不够，呈现出成果浪费的现状。
