农村空心化成因的法律探析
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0143-02
工业化与城市化是不可抵挡的历史潮流，但是目前，伴随着城乡间不平衡发展，大量农村人口涌入城市，农村土地利用问题突出，农村空心化现象已经十分普遍。进入21世纪，我国城市化发展的脚步越来越快，农村城镇化程度也越来越高，同时农村空心化趋势越来越明显，范围越来越广。大量的农村劳动力向城市转移，农村劳动力空虚，土地利用率低，农村基础设施建设和公共服务滞后，空心村教育、养老问题都受到挑战，农村经济发展缓慢，农村空心化现象愈演愈烈。农村空心化带来的危害也越来越受到学术界、政府和社会的重视，对农村空心化现象的研究已显得十分必要。
一、农村空心化的内涵和现状
针对农村空心化的基本概念和科学内涵，学界一直以来都没有形成统一的认识，专家学者分别从土地利用的角度、城市化背景、村庄空间布局、形成原因等方面定义了农村空心化现象。中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员刘彦随比较完整地定义了农村空心化：“农村空心化本质上是城乡发展转型过程中，由于农村人口非农化引起‘人走楼空’以及宅基地普遍‘建新不拆旧’，新建住宅逐渐向外扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种‘外扩内空’的不良演化过程。”[1]
农村空心化是城乡发展过程中的一种形态，在中国当前经济、政治体制背景下，有一定普遍性、复杂性、特殊性，必须结合其形成的政治、体制因素对其定义。农村空心化是在我国特有的城市化背景下发生的，由于农村人口快速向城市流动、土地管理制度不合理、法律制度不完善和乡村管理规划不足，导致农村人口、土地、产业，以及公共服务和基础设施呈现空心化并引发一系列社会负效应的不良过程，空心村则是这一演化过程的必然结果，主要表现为：
（一）农村人口空心化
所谓农村人口“空心化”是指：“农村青壮年劳动力大量流入城市，导致农村人口下降和农村青壮年人口比例下降，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童。”[2]2002年，四川省农村劳动力大约为3 948万人，外出流动就业人员1 236.5万人，占农村劳动力总数的3l%[3]。这使得四川农村劳动力空虚，并且根据调查显示，大多青壮年村民外出就业，只有“老残病弱”留守农村。
根据图1-1，中国乡村人口总数变动趋势上，显而易见，自1995年我国乡村达到最高点后持续下降，自此中国农村人口呈现历史性的下降趋势。1980年中国农村人口大约为7.9亿，而到1995年已经上升到8.6亿，此后，农村人口数开始下滑，到2012年已经降到6.4亿人，17年间减少了近2.2亿农民。不仅如此，自1995年起17年间，从事农业生产的农民也在持续减少（见表1-1），已从3.5亿降至2.6亿，越来越多的农民不再从事农业生产，而是外出打工、经商或是求学。
（二）土地空心化
土地空心化，即土地抛荒，新建住房乱占耕地，劳动力流入城市，人走屋空，弃置耕地，导致的土地资源浪费，耕地面积不断减少的状态。2000―2009年之间，农村新建住宅2.24亿平方米，农村人均住房面积也自24.8平方米增至33.6平方米（见表1-2），但是许多农村知识青年、青壮年都进城务工，因此宅基地荒废现象十分严重。
（三）农业产业空心化
十一届三中全会以来，国家实行家庭联产承包制，推动经济体制改革，促进非公有制经济的发展，促进农村经济发展。为了减轻农民负担，我国自2006年1月1日起取消农业税，可是种地效益仍然保持在较低的水平上，越来越多的农民进城务工，一些有知识、有技术的农村人也不愿意留在农村，更愿意进入城市工作、学习。根据表1-3，我国国内生产总值在2010年为397 983.3亿元，比2005年扩大2.1倍，而2010年第一产业总值比2005年扩大1.8倍，第一产业在国民经济中所占比重逐年下降，农村投资发展空间狭小，农村经济发展相对缓慢，导致农村产业空心化。
二、农村空心化成因的法律分析
（一）城乡二元结构
1.城乡二元户籍制度
《中华人民共和国户口登记条例》规定：城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，对人口流动实行严格限制，建立了城乡二元户籍制度。1984年10月，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许长期在城镇务工、经商、办企业的农民，在具有住所的前提下到集镇落户定居，放宽了对农村人口流动的限制。90年代开始深化户籍制度改革，加速农村人口向城市流动，农村宅基地闲置现象开始出现[7]。
现行户籍管理制度虽然已成半开放态势，但是城乡户籍仍然有别，在城镇工作的农村户籍人口不能与城市居民获得同样的医疗、养老、生活保障和受教育待遇。同时，离乡的农村人口仍然有承包土地、拥有宅基地的权力，不过他们不从事农业生产，导致耕地撂荒，农村宅基地闲置和废弃。
2.城乡二元土地制度
农村土地归集体所有，改革开放后，农村开始实行家庭联产承包经营责任制和统分结合的双层经营体制，农民对土地享有承包权，土地承包经营权的流转限于不改变集体所有权性质和农业用途，闲置、废弃耕地也能得到合理利用。现行的土地使用权流转制度使农地处于分散和低效利用状态，经营农地的比较效益逐步降低，因此占地建宅的机会成本低，新建宅基地增多。
虽然农民依法享有对农村宅基的使用权，使用权也是可以转让的，必须具备如下条件：一是经本村委会同意；二是转让人与受让人为同村人；三是转让人必须是户口已迁出本村或“一户多宅”的宅基地使用者。如系一户一宅，须明确表明不再申请宅基地，且有证据表明其已有住房保障；四是受让人无宅基地；五是宅基地使用权须与住房一并转让，不能单独转让。这些条件使得农村宅基地退出和房屋交易异常困难，迁移城市的原农村居民在农村的房屋长期闲置[8]。 3.城乡二元社会保障制度
城乡不均衡发展，致使城乡社会保障不公平，农民没有办法享受和市民同等待遇的保障制度。从总体上看，城镇已经基本建立比较完整的社会保障制度，相比农村“家庭保障”与“土地保障”相互结合、相互补充的社会保障制度，更为完善全面，农村目前很少或基本没有失业保险、住房保障等社会福利，显然已不能适应社会发展的需要。
不健全的社会保障体系和较高的城市生活门槛，使农村劳动力短期流动，造成宅基地季节性闲置；农村宅基地转让困难，迁移城市的原村民的房屋长期闲置，一边享受城镇的社会保障，一边继续占有农村宅基地的社保功能，双重占有社会资源。
（二）土地管理使用法律不完善
我国《土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，但是在已形成空心状态的空心村，“一户多宅”的现象屡见不鲜，这与农村宅基地制度不合理有很大关系。我国宅基地使用权的取得具有无偿性，正是这种取得和使用方式，使农村人对土地使用十分不珍惜，经常会发生超占、多占和闲置的情况，浪费农村土地资源，阻碍农村经济健康有序发展。
我国法律严格限制农村土地的流转，但是对土地闲置和抛荒却未做出明确约束。而且，土地流转作为一种市场行为，需要建立相应的流转市场和中介组织，为土地流转提供有效服务。但是由于土地流转制度不完善，市场不健全，中介组织匮乏，造成农村土地闲置、抛荒问题严重。
（三）法律观念淡薄
农村建房的随意性，很大程度是法律制度不完善造成的。现行土地法虽然对宅基地建设做出约束规定，但是执行力度不够，法律政策落实不下去；农村普法宣传贯彻不到位，村民对宅基地使用的法律观念淡薄；我国土地法未规定有偿使用宅基地的制度，而宅基地使用权的无偿性，促使更多村民盲目、随意建设住宅，“一户多宅”和“一户多房”现象严重。
农村青年人流入城市，留下的都是需要提供更多法律保障的老人、儿童和妇女，他们的法制观念淡薄，不能利用法律武器维护自己的合法权益。至今为止，我国法律针对留守儿童、老人尚未专门立法，这一方面的立法空白难以保证合理安置留守儿童、老人，相比社会保障体系较为完善的城市，加速了人口向城市流动。
三、结语
解决农村空心化问题应当重视对农村空心化的研究，不能忽视其危害，放任其发展，否则必会影响农村发展大局。面向统筹城乡发展与新农村建设的国家战略需求，势必要深化土地的管理制度，挖掘空心村废弃土地的潜力，提高耕地利用率；改善农村居住环境，完善基础设施建设，提高公共服务水平，加速农村城镇化进程；保障农村留守老人和儿童的基本生活，完善农村养老制度，建立留守儿童保障机制；发展农村经济，必须加大对“三农”的投入，保障农村经济良性发展。如此，才能解决农村空心化带来的负效应，缓解农村空心化发展态势，统筹城乡平衡发展，推动“三农”问题的解决。
- 上一篇：我国农村社会组织培育发展浅析
- 下一篇：现阶段农村留守儿童亟待引起重视
