设立潮白河流域承德段农业生态补偿机制的建议和可行性
中图分类号X83 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2014）116-0134-02
1 潮白河流域承德段农业非点源污染
海河流域中蓟北三河的潮白河流域承德段，是北京市主要地表水水源地―密云水库的集水流域，该流域是京津冀都市圈的重要组成部分，但近年来，该流域水体总氮超标严重，4个常规监测断面（丰宁上游、天桥、营盘、古北口）均超标，其中2012年6月古北口断面总氮浓度最高，超出《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类标准值的14.9倍，直接影响下游北京市居民饮用水的安全。长期以来，人们把关注的重点都放到了点源污染上，并制定了一系列的控制措施（如严禁在潮河流域设置排污口等），但其地表水氮污染问题仍未得到解决，并有加重趋势，究其原因，流域内农业非点源污染是造成上述结果的主要因素。
农业非点源污染是个非常复杂的问题，涉及环保、水利和农业等多个学科，涵括了农业生产和农村生活等各个方面。与点源污染相比，农业非点源的污染特征可以概括为以下几点：（机理的）复杂、（来源的）模糊性、（发生的）随机性、（时间的）潜伏性、（流失的）分散性、（分布的）差异性等。上述特征造成了污染来源识别难、污染负荷监测难、污染管理难和污染控制难。由于诸多条件限制，目前我们无法明确潮白河流域承德段农业非点源污染负荷总量及对水体的影响程度，还有许多问题需要进一步的深入研究。
2 建立潮白河流域承德段农业生态补偿机制的必要性
在“生态补偿机制”的实践方面，我国先后启动实施了退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理等具有生态补偿性质的重大生态建设工程，总投资达7000多亿元，其中用于各种补助性质的支出为3000多亿元，取得了一定的成效，也积累了一些实践经验，但对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施方面却缺乏相关补偿政策，难以调动农民的积极性。承德市（本次研究流域）地处京津上游，是京津的水源地，通过官厅水库、密云水库和引滦工程向京津供水，为保证京津有充足水源而不得不牺牲自己的利益，造成当地生产、生活用水短缺；在农业生态建设方面，做出贡献的是上游地区、农业地区、经济落后地区，受益的是下游地区、工业化城市化地区，经济发达地区；做出贡献的主要是农业、农村和农民，受益的是整个社会。导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励，不仅使农业生态环境保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者方之间的和谐。因此，调整本区域生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策确有必要，这就需要建立农业生态环境补偿制度，实行以奖促治，支持农业农村污染治理，调动农民保护生态环境的积极性，促进农业可持续发展。
3 制定和推行潮白河流域承德段农业生态补偿机制
农业生态环境补偿制度涉及复杂的利益关系，牵扯许多部门，包括补偿主体、补偿标准、补偿方式等多方面。
1）明确补偿主体和补偿对象。补偿主体和补偿对象的界定是建立生态补偿机制的基础。根据“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则确定补偿主体和补偿对象，环境和自然资源的开发利用者要承担环境外部成本，履行生态环境恢复和赔偿责任。对于河流污染，要推行流域界面水质目标考核和生态补偿措施。潮白河流域承德段有众多省级级和地方级的自然保护区和生态功能区，国家是这些“保护区”的受益主体，而“限制开发区和禁止开发区”的功能定位，使得这些地区失去了的发展机会，经济相对落后，加剧了区域间经济发展的不平衡，如果国家承担其补偿责任，就有利于激励当地政府和民众加强功能区保护的积极性；
2）合理制定补偿标准。对生态服务提供者的补偿标准和对受益者的征收标准是生态补偿的两个关键指标。确定生态补偿标准，既要充分考虑受偿方的需求，又要兼顾支付方的意愿，要协调二者之间的关系，达到供需平衡。以下四方面的价值核算是科学制定补偿标准的前提：（1）生态保护者的投入和机会成本的损失；（2）生态受益者的获利，（3）生态破坏的恢复成本；（4）生态系统服务的价值。制定补偿标准不能搞“一刀切”，遵循“以产定补”、“似失定补”的原则，分类补偿；
3）建立农业生态补偿基金。以县（区）为单位建立农业生态补偿基金，由财政部门具体管理，并会同农业和环保等部门，负责基金的筹措和发放。政府补偿资金应列入财政预算，确保足额到位，当年土地拍卖收入的一定比例要用来充实农业生态补偿基金。社会补偿采取自愿捐赠与罚款相结合的办法。一方面动员民间组织、企业和个人自愿捐款；另一方面由环保部门将环保罚没收入充实到农业生态补偿基金。农业生态补偿基金对开展生态农业建设的农民进行生态补贴，申请者必须满足生态农业补偿的条件，如化肥、农药施用量减少一定百分比或低于限定标准；农产品有害物质残留达到一定标准；秸秆实现资源化利用；畜禽养殖不使用饲料添加剂；畜禽废弃物实现资源化利用等。
4 政府配套实施的管理机制
1）重点控制畜禽养殖污染；2）区域合理布局，合理布局畜禽养殖场，划定禁养区和限养区范围；3）建立畜禽养殖污染物排放总量消减机制；4）发展生态畜牧业，采用系统工程方法，实现生态经济、社会效益统一的畜牧业产业体系；5）发展生态养殖业，鼓励当地农民发展立体养殖、放归自然和活菌制剂等多种生态养殖模式；6）粪便资源化利用，实现整个区域内的资源循环平衡；7）加强畜禽养殖业的环保监管和强化社会监督；8）实施农村清洁工程，遵循“减量化、资源化、再利用”的循环经济理念，不断改善农村卫生条件和人居环境；9）加强组织领导，充分发挥各部门的协同作用，把各类项目资金进行整合，集成放大，形成合力，使之农村非电源污染治理工作取得实效；10）加大资金投入，设立农村清洁示范工程建设专项资金；11）建立物业化服务机制，建立农村废弃物处理物业管理服务站或物业管理服务机构；12）建立标准化技术规范使农村清洁工程建设逐步走上标准化、规范化的轨道。
5 建议
控制农业非点源污染必须由政府主导，各级政府需加大对环境治理资金和生态补偿金的投入力度，同时强化流域管理机构的职能，加强部门间的沟通协调。要树立源头控制理念，重点抓好潮白河流域承德段畜禽养殖污染的控制，改善区域农村生活条件，有计划地扩大试点范围，最终覆盖到本流域内全部农村地区。加大潮白河流域承德段生态恢复建设和环境的综合治理，改善生态环境（生态系统）的质量和稳定性，提高公众生态环境保护意识，必要时政府需要依靠法律手段、行政手段和经济手段来干预和调节农户的生产和生活行为，以达到管理和控制非点源污染的目的。
本文调取承德市环境监测中心站历史监测数据、同时查阅相关文献和资料，尝试探讨设立潮白河流域承德段农业生态补偿机制的可行性并提出建议，请指正。
