从政策终结角度看取消一般公务用车政策
[中图分类号]D668 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）08-0106-02
政策终结是指政策制定者经政策评估后，发现一些政策已经过时、多余、失效或引发了重大的不良后果，采取必要措施予以终止的行为。①政策终结是政策生命周期的重要组成部分，它有利于节省政策资源，提高政策体系的绩效，促进政策体系的优化和政策质量的提高。但是政策终结并不能自发形成，它是人们的主动性行为，是人们在政策执行过程中发现问题予以纠正，旨在提高政策绩效的行政行为。决策者在进行政策终结时往往需要考虑多方面因素。
一、政策终结的原因
对于政策终结产生的原因，学术界从多方面进行了研究。
国外方面：早期的政策终结研究者主要从效率和财政方向来分析政策终结的原因。后来，财政激励、政府效率、政治意识形态这三个标准通常被用来判断政策是否需要终结。德利翁（Delen）尤其强调意识形态的作用，他认为，一些政策在终结时并未考虑经济或效率标准，而主要是从政治上的意识形态角度出发的，这样的意识形态也经常由决策者的态度来决定。政策终结的第四种原因是批判性学习，后工业时代社会快速变化导致不确定性因素增多，加之决策者的能力有限，制定适合现状和具有前瞻性的政策并不是件容易的事，所以，政策终结也是决策者重新学习的契机。此外，行为主义理论关于行政、人道或社会服务供给方式的观点变化也会促进政策的终结。
国内方面，2000年以后，关于政策终结的研究开始增多，但远不及国外研究的深入。王峰就认为政策终结的外部原因有触发机制、政策评估、领导人的领导力和公共舆论的推力。②在国内的学者中，尤其以范绍庆对政策终结的理论研究最为完整，他将政策终结的启动原因分为两类，即政策环境和政策属性。其中政策环境包括环境因素、意识形态转变、政策学习应用、政策执行者的更替和焦点事件的冲击；政策属性则包括政策问题的重构、政策偏好的改变、政策成本的考虑和政策工具的创新。③
综合中西方学者对于政策原因的探讨，我们可以看出其大体是相似的，国内学者更多的是对其进行了分类和补充。但是鉴于范绍庆所提出的政策终结启动的原因，我们知道，并不是所有应当被终结的政策都能够成功地启动政策终结。一般来说，政策终结的标准应该考虑的是政策目标的达成和政策问题的解决情况，而政策执行者的更替和焦点事件的冲击等更应该被视为政策终结的触发机制，而非判断政策应否被终结的标准。当然，公共政策终结并非只是个纯粹的技术性问题，正如德利翁所言，在很大程度上，它更是一个政治性问题。所以，对政策终结的分析不能局限于经济和效率方面的问题，还应考虑意识形态的动机。所以笔者认为导致政策终结的主要因素包括：
1.决策者政治意识形态和价值取向。
2.政策效果。
3.资源基础――政策成本和财政压力。
4.政策工具的变革。
二、取消一般公务用车势在必行
公务车是指党政机关用于履行公务的机动车辆，分为一般公务用车和执法执勤用车。一般公务用车是指用于办理公务、机要通信、处置突发事件等公务活动的机动车辆。执勤执法用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆。④
2013年，中共中央国务院印发《党政机关例行节约反对浪费条例》，提出取消一般公务用车。2014年7月16日，国务院发布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，再次推动公车改革。本次改革将取消副部级以下领导干部用车和一般公务用车，保留必要的机要通信、应急、特种专业技术用车和符合规定的一线执法执勤岗位车辆及其他车辆。改革将普通公务出行市场化、社会化，适度发放公务交通补贴，中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元，处级每人每月800元、科级以下每人每月500元。结合上文对于政策终结原因的探讨，笔者认为取消一般公务用车势在必行：
（一）决策者意识形态和价值取向的变化
一方面，新一届领导人上台后，对于反腐倡廉、厉行节俭、反对浪费高度重视。习近平多次在不同场合表达了这种厉行勤俭节约，反对铺张浪费的鲜明态度。2013年11月，中央发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，从各方面对公务活动进行了约束。另一方面，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称为《决定》）指出要让“市场在资源配置中起决定性作用”，取消一般公务用车就是把我国各级党政机关一般公务用车的服务交给社会和市场去提供，这可以激发市场活力，提高市场运行效率，充分发挥市场配置资源的功能。同时这也符合《决定》所倡导的“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则性都要引入市场机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的精神，对完善我国现代市场体系具有非常积极的作用。
（二）公务用车支出数额庞大，财政压力大
2010年，我国开始公布“三公经费”，表1显示的是近五年来中央政府三公经费的支出情况，图1可以给我们一个更直观的展示，近五年来，车辆购置及运行费用占“三公经费”总数的六成以上，近乎是公务接待费用的4倍。高昂的支出成本给财政带来很大的压力。三公经费的公开让民众能够更好地监督政府的开支，也促进相关部门压缩三公经费的开支，降低行政运行成本，因而势必要对三公经费中的“重头戏”――公务用车购置及运行费做出调整。 表1 中央政府三公经费支出情况 单位：亿元
资料来源：财政部财政数据整理得出
（三）公车改革未取得良好的政策效果
中国现行的领导干部按级别配置公务用车的制度，产生于计划经济时代。提供公务用车的目的是提高政府公共服务的水平，确保公务人员活动的时效性。一直以来，公务用车主要采用实物供给制度，但传统公务用车车辆配置范围大、运行管理成本高、公车私用等问题日益突出。1994年中办、国办颁布《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，拉开了中国公车改革的序幕。1999年，中办、国办发布《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》，规定了公务用车的配备标准和采购方式。国务院机关事务管理局也在2004年，2008年出台文件，要求“正常工作日公务用车停驶20%，休息日全部停驶”等。2011年11月19日，工业和信息化部等三部门联合发文，进一步降低党政机关公务用车的采购价格，明确要求排气量不超过1.8升，价格不超过18万元。但是，从中央到地方如此密集的公车改革并没有取得良好的政策效果：公车私用、专用、滥用问题依然严重，公车闲置偶有发生，⑤公车购置和运行成本高昂，公车腐败严重。
（四）公务用车服务提供市场化、社会化条件日趋成熟
一方面，我国私人汽车拥有量持续增加。2013年，我国私人汽车拥有量达到10.5亿辆，⑥按13亿人口计算，我国每1.2个人就拥有一辆汽车。另一方面，汽车出租业在近几年得到很快的发展，2010年，中国汽车租赁车辆总数约20万辆，2014年预计将达到43万辆，复合年均增长率约21%。⑦汽车租赁服务水平也逐步提高，租赁汽车不仅提供近范围的交通服务，而且提供一定的远程服务，安全系数也在逐步提高，其收费也逐渐趋于合理。此外，我国的公共交通也在快速发展，这一系列的发展为公务用车的市场化、社会化提供了良好的外部环境，使得取消一般公务用车，也不会影响公务人员办事出行，公务人员完全可以从市场和社会中，以合理、高效的方式乘车。
通过上述分析，笔者认为取消一般公务用车有着成熟的条件，势在必行。其对于节约财政支出，加强政府廉政建设，提高政府工作效率，推动汽车市场多元化都有积极意义。但是，政策终结顺利启动只是一个良好的开端，政府更要处理好相关实施问题，以防止终结的政策“死而复生”。
注释：
①谢明.公共政策概论[M].中国人民大学出版社，2014.06.
②王锋.引致政策终结的外因研究[j].行政论坛，2006（01）.
③范绍庆.论公共政策终结的启动原因[J].云南行政学院学报，2013（03）.
④党政机关公务用车配备使用管理办法.
⑤谢来位.推进公务用车管理改革的对策研究[J].改革与发展，2014（02）.
⑥数据来源于中华人民共和国国家统计局国家数据. http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？a=q&type=global&dbcode=hgnd&m=hgnd&dimension=zb&code=A0G0J01®ion=000000&time=2013，2013.
⑦2014-2018年中国汽车租赁行业全景调研与发展战略研究咨询报告.http：//www.chinairn.com/report/20131203/
085616822.html.
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