对一元化社会治理框架中“社会协同”现状的思考
一、多元协同共治的背景
（一）政府与市场“双重失灵”，非政府组织自身的优势使其参与社会治理具备充分性
市场经济由于自身的缺陷而发生市场失灵，政府通过宏观调控等政策解决一些政府失灵问题。但是政府不是万能的，政府在解决市场失灵问题的同时也会失灵。这就必须引入了中间协调机制，即通过非政府组织弥补市场和政府双方的缺陷。非政府组织之所以能担当起弥补政府失灵和市场失灵的重任，是由第三部门本身的优势所决定的：更具弥补性，能弥补政府和市场失灵现象，有利于更好地实现实质公平，更充分地体现“社会本位”而不是“政府本位”。
（二）政府职能转变中良好的政策和社会环境，激发社会协同主体参与社会管理
“国家不是从来就有的，也不会永远存在下去。国家产生之初，国家与社会的关系表现为国家凌驾于社会之上，随着社会的不断成长和成熟，社会逐步获得独立自主性，而国家则在权力、能力、权威等方面进行自我限制，因而国家与社会的关系逐步向平行、平衡状态演变”①。改革开放以来，我国政府与社会的关系处于不断演变过程中，政府支持鼓励非政府组织参与社会管理，政府与社会组织的关系转变为“公”与“非公”的合作关系，由此实现合作共赢。在我国目前的社会管理活动中，许多社会协同主体利用自身的优势发挥了巨大的作用，获得政府和公众的信任与认可。政府出台了一系列的政策支持非政府组织参与社会管理中，由此激发大量非政府组织主动参与到社会治理中。
（三）西方国家非政府组织参与社会治理的实践对我国启示
在新公共管理运动中，政府在改革显示出社会化、市场化取向。非政府组织和其他行为者成为政府在治理社会中平等的合作者。西方国家的社会力量参与社会管理的实践经验给了我们有益的启示。但是，我国没有经历一个社会与国家、政府相分离，形成自主化的过程，社会与国家是融为一体的，其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间。笔者认为，按照我国社会管理的体制，总体上成熟的多元管理主体并不存在。因此，在现阶段能够实施的至多是“中国式”的治理，即在一元化的框架内培育非政府组织等社会多元主体发挥其在社会公共事务管理中的作用”②，是符合我国现实国情的社会管理模式。
二、非政府组织协同政府共治的现状
（一）多元协同治理格局初步形成
党和政府鼓励非政府组织参与社会管理的一系列政策支持为非政府组织参与社会管理创造了良好的政策和社会环境。党的十七大提出，要“健全党委领导，政府责任，社会协同，公众参与”的社会管理格局，提出要提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。胡锦涛同志在《中共中央关于社会主义市场经济体制建设的决定》中提出：在建设和谐社会和加强社会管理中，要“发挥社团、行业协会和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。另外，随着公民社会领域的逐步形成，非政府组织、公民参与社会管理的积极性和能力获得提高，以公益服务中心、志愿者服务单位、行业协会等为代表的非政府组织在社会管理、提供社会服务，维护弱势群体的利益和环境保护、维护社会稳定等方面发挥着巨大的作用。由此，政府与社会组织协同治理局面已经初步成型。
（二）协同治理格局面临的问题及原因
1、非政府组织协同治理的“软件”设施保障不足。
（1）公民社会文化底蕴不足，公民社会发展程度较低。一方面，在全能型政府管理模式下，政府仍就包揽社会的大部分社会事务。部分政府由于不愿放权和因为担心社会组织的自治能力不足也不敢放权。另一方面，“经济人”驱使下部分非政府组织趋于追求本组织或者个人利益，不愿有所作为，部分非政府组织缺乏自律机制、社会公信度低，透明度不高，导致政府和公众不信任。最后，部分非政府组织在现有的体制下缺乏制度化的参与社会管理的渠道，导致其有心参与却着实发挥不了大作用。另外由于公共精神的缺乏，公民个体对参与社会管理的冷漠，对非政府组织也缺乏信任，这些都导致公民社会发展缓慢。
（2）非政府组织的协同治理缺乏法制保障。目前，在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布和民政部等部门颁布的关于非政府组织登记管理、对非法组织的管理等的有关规定。对于非政府组织在具体哪些领域可以作为，应该如何参与社会管理活动，如何进行监督等都法律和相关文件进行系统的规定，无疑有可能导致社会协同主体的社会管理活动无法可依，无理可据。
（3）监管制度有待健全。目前我国处于高速发展期，也是社会矛盾频发期，在这种风险社会里面，非政府组织自发的参与社会治理无疑成为分担政府所忧的重要合作伙伴，而僵化的管理体制和机制已经限制了非政府组织的发展。双重监管体制会由于权力和职责的不清而造成监管缺位、监管不力的“漏洞”为部分非法组织和个人谋取私利提供了机会。
2.社会协同主体参与社会管理的面临“硬件”配备不足。
（1）资金来源少，财政资金支持度不够。从财政资金来源上看，在重经济建设、轻社会管理传统观念和维权不如“维稳”的现实情况驱使下，大量的财政资源和人力物力都流向经济发展和“维稳”工作上，基层自治组织缺乏足够的资金开展工作；其他非政府组织同样也可能面临着资金来源不足，工作人员工资发放和活动难以开展，由此陷入步履维艰的困境。从资金其他来源上看，由于公共精神并未深深植根于公民心中，社会组织募集资金的来源十分有限。这也导致部分非政府组织有心为公，无钱作为。 （2）非政府组织处在权力边缘。一元化的框架内的社会协同治理意味着政府处于主导地位，非政府组织处于协同地位。这也预示非政府组织处在权力系统的边缘，有边界的权力使用导致非政府组织无法放手作为。首先，地区部分官办的非政府组织成为政府分流人员或退休人员的接收场所，没有真“实权”去作为，很多非政府组织仅仅担任为政府提供建议、意见的角色。再次，私人性质的第三部门，“非公”性质使其无法融入现行的体制内或受到排斥，无奈社会也只能处于权力边缘。
（3）部分非政府组织的工作人员的素质整体偏低。很多人由于工资低，待遇不好而不愿留下，这导致工作人员缺乏。另外，一些非政府组织由于组织机构和职能的不健全，本身发展都困难，更缺乏对工作人员专业的培训。由此，非政府组织的工作人员的素质整体偏低。
综上，虽然非政府组织协同治理面对些许困难，但是近年来，党和政府培育发展非政府组织的政策相继出台，有力的促进了非政府组织的发展。另外，随着非政府组织自身不断改革和发展，其社会管理和社会服务能力的不断提高，其独自或协同政府进行社会管理行成多元共治的格局已经焕发出勃勃生机。
三、促进非政府组织协同治理的路径探索
英格尔斯曾说过：“当今任何一个国家，如果它的国民不经历一种心理上和人格上向现代化的转变，仅仅依赖外国的援助、先进技术和民主制度的引进，都不能成功地使其从一个落后的国家跨入自身拥有持续发展能力的现代化国家的行列③。”一个现代化国家的建立，需要社会中每一个个体公民意识的觉醒和自我定位，需要政府进行自我改革，需要政府与公民社会的协同互适。
（一）完善协同治理“软件”的配备：转变传统管理理念，完善政府的制度和政策支持，积极培育公民社会
1.政府在治理中要转变传统管理理念，进行角色的自我定位。政府要抛弃唯一管理主体而转向平等的、多元的公共管理主体之一。在组织结构和权力配置上应当从金字塔型结构向扁平型结构转变和从管理权的垄断转向公共管理社会化从集权行政向分权行政转变。就要求政府出让占用过多的公共空间，进一步拓展公共领域，应当大力促进非政府、准政府组织和非营利性的公共部门的发展，促使政府与社会之间的界限日益淡化，形成彼此依赖的协同关系，从而形成一个健全的公民社会，真正实现政府与社会的良性互动。
2.对于非政府组织和公民个人而言。应当从传统政治文化中的下者、臣民或服从者的身份认同向平等个体、公民或主人公角色转变应当从传统上对管理者的依赖、对公共生活的冷漠转向提倡公民自主和积极参与公共事务、公共利益的价值取向。
3.政府部门应为非政府组织参与社会治理提供制度支持，实行管用相结合的政策。
（1）改革不符合时宜的关于非政府组织的管理体制，完善关于非政府组织设立、登记、审批、监督、管理、服务为主要内容的法律法规和政策支撑的社会组织管理服务体系，为非政府组织参与社会管理提供法制保障。一是完善政府对非政府组织的管理与合作机制。包括要鼓励非政府组织的参与社会管理决策制定、畅通非政府组织利益表达渠道，实现与非政府组织的信息沟通、共享，对非政府组织的发展要及时做出引导。二是对于因为参与社会治理而受损的非政府组织要及时予以补偿，以提升非政府组织参与社会管理的积极性。
（2）在政策导向上，要坚持培育发展与监督管理并重，提升功能与发挥作用并举，使其在健康向上、聚人心促和谐上发挥积极作用。对于纯公益性质的非政府组织要重点培育、给予税收和资金等方面的扶持、对其发展方向进行正确的引导。而对于非法的非政府组织要严格予以惩罚，依法规范。对少数搞破坏的，要严加防控，坚决打击，予以取缔，以防危害社会安全和社会稳定，为非政府组织参与社会管理创造一个良好的舆论环境。
（二）完善协同治理“硬件”的配备
1.拓宽非政府组织运营资金来源渠道，政府支持、非政府组织自筹共存。
（1）对于基层自治组织，应以政府财政资金支持，笔者认为政府部门在资金上应该支持积极参与社会管理，因为基层自治组织承担了大量的政府所赋予的社会管理的责任，建议设立专项基层自治组织社会管理基金，以支持和激励基层自治组织的运行。对于具有特殊意义公益性质组织，其运行资金应该由政府和组织自身筹集相结合，对此也建议建立公益组织社会管理专项基金，以支持和激励通过政府在社会管理和社会服务中做出重大贡献的组织。对以行业协会等具有一定资金来源的非政府组织专项基金，可以自身筹集为主，政府适当支持为辅。
（2）作为非政府组织自身，可以通过合法、适合的渠道和方式筹集资金。例如希望工程的捐赠项目，开展明星慈善基金活动等。对此，笔者认为公益组织能否筹集到资金公民社会文化的构建，社会公民的支持使非政府组织能够募集到更多的资金。其次，非政府组织可以通过自身开展的公益活动或者鼓励会员缴费上活动获得资金。
2.非政府组织由“权力边缘化”逐渐“去边缘化”。
（1）政府要转变以控制和限制的政策取向为合作共存，放权并“掌好舵”。在基层自治组织方面，政府应将权力逐渐下放，尤其是财权和事权要实现均衡，基层政府与自治组织以政策上的指导和资源的分配而不能“恃权推责”。使基层自治组织开展社会管理和社会服务活动更具有合法性、权威性和保障性。对于其他非政府组织，现在的非政府组织主要扮演着向业务主管部门反映意见、建议和要求的角色，政府应该根据自身能力在适当的社会事务领域改变自己角色，鼓励并支持非政府组织担任“主角”，将本属于公民社会领域的公共事务放手让公民社会组织去治理，并通过法律、法规等政策为非政府组织提供制度、资上的保障。走出权力“边缘化”的非政府组织在处理自身的事务时会更加积极。同时，政府在放权的同时必须要“掌好舵”，权力交付并不意味着职责的消失，政府更应该担任好规则制定者或者裁判的角色。
（2）非政府组织要加强自身建设，提高社会治理能力，以增加获取权力的社会资本。非政府组织在参与社会管理热情高涨的同时，更应该重视自身的建设和发展，须知“磨刀不误砍柴工”。我国的非政府组织要在自身的内部治理上下功夫，从自身人力资源配备、资金筹募能力的增强、财务管理能力、公关能力的管理方面着手，全面促进自身的发展，以提高自身的社会公信力。
3.完善对专业社会管理人才的培养的政策，使非政府组织中获得更多的新鲜血液。非政府组织内部人力资源不足是非政府组织协同治理能力高低的关键因素。因此，政府部门要对非政府组织工作人员的培养、培训以及资金、社会保障等方面予以政策支持，已解决工作人员因工资待遇低而导致非政府组织无法吸引优秀人才的问题。而非政府组织也要通过改革自身的缺陷，提高自身的项目管理和公益营销等能力获得更多的公益性收入，以维持自身发展和致力于社会管理活动。
注释：
①《马克思恩格斯选集》，第2版，第4卷，174页.
②http：//www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/
201007/t20100712_36300.htm张国芳.
③郭彩霞： 《中共福建省委党校学报》2011年第09期.
