我国多党合作中的民主监督问题研究?
中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：16723163（2013）04004005
“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是我国多党合作的基本方针。参政议政、民主监督是作为参政党的各民主党派的基本职能。实践证明，包括民主党派在内的各类民主监督，是推进作为执政党的中国共产党不断进行自我完善并稳固其执政地位的需要，是共产党永葆其先进性的外在力量。新时期，各民主党派组织建设、制度建设进一步加强，民主监督的能力进一步提高，民主监督的职能也应进一步强化，从而使各民主党派独特的党际监督作用显出成效。本文即以推进民主党派对共产党的党际监督作用为视角展开研究。
一、历史回顾：民主党派对共产党党际监督是共产党的自主选择和要求
民主党派对共产党党际监督开始于抗日战争时期，共产党与各民主党派在共同抗日过程中建立起友谊，也相互提意见、作批评，共同进步。在抗战胜利后国共和平谈判和全国解放战争进行中，共产党和各民主党派的合作逐渐形成了传统。可以说，在民主革命时期，中国共产党把接受民主党派的监督、同党外人士的合作作为建设政权的主动选择。
毛泽东在1956年4月中共中央政治局扩大会议上作《论十大关系》的报告，首次提出了“长期共存、互相监督”这个中国共产党处理与民主党派关系的基本原则，并提出：“我们有意识留下民主党派，让他们有发表意见的机会”，“这对党，对人民，对社会主义比较有利”。周恩来也在《长期共存，互相监督》中指出，用其他党派来监督共产党，防止共产党中出现居功自赏、滋长官僚主义、脱离群众的现象。建国以后的一段时间，以毛泽东为核心的中共中央领导集体高度重视民主党派的民主监督作用，一致认为：有监督比没有监督好，共产党要主动接受监督，特别是要自觉接受来自民主党派和无党派人士的民主监督，因为“一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[1]邓小平在1957年4月《共产党要接受监督》中指出共产党应接受来自于党的监督、群众的监督、民主党派和无党派人士的监督，让民主党派从另外一个角度看问题，出主意，避免共产党片面看问题，对共产党的工作提供有益的帮助。邓小平敏锐地察觉到，失去监督，共产党容易犯大错误。
2000年12月，江泽民总书记在全国统战工作会议讲话中强调指出：“没有监督，就难以有效防止腐败”，“坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针”，主要是民主党派监督共产党。2003年1月，胡锦涛总书记在党外人士迎春座谈会上也明确强调“民主监督是相互的，但中国共产党作为执政党，更需要接受民主党派的监督。”2004年9月中共十六届四中全会作出的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确把“真诚接受民主党派监督”，作为加强执政党执政能力建设的一个重要举措。2005年2月，中共中央出台了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，进一步明确民主党派民主监督内容、形式、机制等，民主党派对共产党的党际监督进一步规范化、制度化。
二、现状考察：民主党派对共产党党际监督的总体情况及问题
（一）民主党派党际监督内容、形式
各民主党派民主监督的内容主要包括以下几方面，一是国家法律法规、政策的制定、实施、执行情况；二是各级党委、政府、司法机关履行职责、管理国家事务、社会事务的情况；三是对中央、地方经济、社会建设提出意见、建议；四是对党政领导作风建设、廉政建设等方面进行监督等。监督形式包含以下几方面：一是借助党派成员担任各级人大代表、政协委员、政行风监督员的身份进行监督；二是开展或参加有关方面组织的专门调查、视察、专项考察活动并提出意见；三是就工作中、生活中了解和掌握的情况提出监督意见；四是党派成员在自身任职的岗位上履行监督职责等。民主党派进行监督的内容为重大、重要事项，监督需要规范有力的平台。而实践中，依托政协平台，政协每年定期召开会议，政协组织中有专门办理提案、建议的机构。在其他形式监督中，民主党派受到邀请才能参加，民主党派监督的主动性和积极性会受到影响。就监督的内容来说，实践中多为一般经济、社会事务监督，监督重点更多的集中在具体事务上，没有将监督重点放在对中共党委执政行为的党际监督上，没有有效体现政党监督、政治监督的特性。
（二）民主党派党际监督强度
民主党派的监督，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，这种监督与人大监督、行政监督、司法监督相比，不具有工具意义上的强制性，不具有立竿见影的执行力，在具体监督过程中，很多监督往往以党派成员个人名义进行，以党派集体名义提出的意见、批评、建议所占比例不高，因而其影响力较弱。如全国政协十一届二次会议以来一年间，共提交提案5820件，经审查，立案5218件，其中，委员提案4932件，占94.5%，八个民主党派中央和全国工商联提案239件，占4.6%，人民团体提案8件，政协专门委员会提案10件，界别、小组提案29件。[2]全国政协十一届三次会议以来一年间，共提交提案5678件。经审查，立案5300件。其中，委员提案4965件，占93.7%，八个民主党派中央和全国工商联提案285件，占5.4%，人民团体提案3件，界别、小组提案44件，专门委员会提案3件。[3]全国政协十一届四次会议以来一年间，共提交提案6976件。经审查，立案5603件，其中，委员提案5288件，占94.4%，八个民主党派中央和全国工商联提案276件，占4.9%，人民团体提案5件，界别、小组提案29件，专门委员会提案2件。[4] （三）民主党派党际监督成效
各民主党派党际监督的成效，在各级政协会议提案工作报告中，有关提案的提交、办理情况，在提案工作报告中都有较为详细的说明，政协提案为推进改革开放和现代化建设做出的贡献得到充分肯定。在各民主党派年度总结、报告中，也都能反映出民主党派做了大量的工作。但民主党派的党际监督工作和成效，在各级党代会工作报告和政府工作报告中，则提及不多。民主党派的民主监督，在推动各级党委、政府政策制定、工作开展中具体起到多大的作用，缺乏相应的反馈和肯定。这将会影响民主党派监督工作深入开展，不利于有效调动民主党派民主监督工作的积极性。
三、理论探询：民主党派对共产党党际监督的依据和定位
权力只有在有效监督情况下才能发挥正向作用，由于中国共产党是执政党，掌握着国家的政治权力，为避免绝对的权力产生专制或腐败，建立健全有效的监督体系和机制成为必须。在人大监督、行政监督、司法监督、民主党派监督、群众监督的监督体系中，民主党派监督具有独特的价值。民主党派是参政党，民主监督为其“参政议政、民主监督”两大职能之一，可以说民主监督职能占据其职责的半壁江山，该职能发挥得如何，能够衡量出其参政程度和效果；民主党派对共产党的监督是党际监督，民主党派即置身共产党的大政方针之中，又以友党身份与共产党保持一定距离，即亲之又保有自我，具备一定的理性监督优势。因此，民主党派对共产党党际监督应当具有明确的依据和准确定位。
（一）民主党派对共产党党际监督的依据
1989年底，中共中央在和各民主党派共同协商的基础上，出台了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确指出“‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’是中国共产党同民主党派合作的基本方针。各民主党派是反映人民群众意见，发挥监督作用的一条重要渠道。”这一文件规定非常明确地阐述了民主监督是民主党派所应履行的一项基本职能。规定民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。发挥民主党派监督作用的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。文件表明，发挥民主党派监督作用是中国共产党为加强和改善领导作用的自觉要求。尤其值得关注的是，民主党派参政的基本点为国家重大事项，监督的范围也以重大事项为主并涉及到各项工作。
2005年，中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（下称《2005年意见》），进一步明确中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。《意见》规定党委要进一步拓宽民主监督的渠道，切实完善民主监督机制，自觉接受监督，对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈，要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利等。该规定进一步明确了党委保障民主党派履行监督职责的一系列义务。使党派民主监督更加名正言顺、理直气壮、义不容辞。
（二）民主党派对共产党党际监督的定位
我国民主党派的监督与西方式的在野党、反对党监督执政党的出发点、监督手段、监督效果不同，是拥护中国共产党的“建设性”的监督，而非有取而代之目的的“破坏性”监督；是善意合规范的监督，而非相互倾轧、尔虞我诈的监督；监督的效果是“肝胆相照、荣辱与共”，而非通过监督夺取政权。民主党派监督的实质概括其来有三点：一是民主党派监督受四项基本原则的约束，是在共产党领导之下的监督，是共产党执政行为的一部分；二是民主党派监督为合作性监督而非竞争性监督，即监督的目的是帮助共产党进行自我完善和进步，稳固共产党的执政地位；三是民主党派监督是柔性监督，不是刚性监督，监督意见是否被采纳取决于共产党的自觉选择，没有工具意义上的强制性。总之，民主党派监督为高层次的非权力性政治监督。我国民主党派民主监督的性质，是由我国多党合作的性质和社会主义民主的性质决定的，也是由我国的政治结构和政治体制决定的。如果把民主党派的民主监督变成法律监督，民主党派提出的意见和批评都具有法律效力，不仅会丧失民主监督的独特优势，改变长期以来共产党与民主党派形成的肝胆相照、荣辱与共、同舟共济、生死相依的亲密关系，而且必然导致国家政治权力多元化，改变我国社会主义民主政治发展的道路和政治体制的基本格局。[5]
综上，民主党派对共产党的党际监督应予准确定位。研究民主党派民主监督应然的定位，涉及三个系统或结构，一是民主党派民主监督在民主党派与执政党构成的中国政党制度中的应有地位，二是民主党派民主监督在中国特色社会主义监督体系中的应有地位，三是民主党派民主监督在中国特色社会主义民主政治发展中所处的地位。[6]2011年2月，胡锦涛总书记在党外人士迎春座谈会上指出，中国共产党成立以来90年波澜壮阔的历史和实践充分证明，思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最鲜明的特质，是我们不断夺取革命、建设、改革事业胜利的有力保证。胡锦涛总书记的“同心”思想进一步明确了新时期的党派关系，是新时期多党合作理论的最新发展，对多党合作的实践起到了引领作用。因此，民主党派对共产党的党际监督，从民主党派角度，应重宏观方面不纠缠于细节，重监督行为质量不强求被采用于否，重过程意义不计较结果得失。可以用三个词来表述，“大度、坦诚、奉献”。从共产党角度，则应拓宽渠道让监督之翼畅通，虚心听取意见不计较言辞是否犀利，以火眼金睛取监督意见之精华。用三个词来表述，“畅通、诚恳、求实”。综上，民主党派的党际监督定位应当为非权力性、非功利性、友好性、合作式的党派间民主监督。 四、对策研究：民主党派对共产党党际监督的规范和优化
规范和优化民主党派对共产党党际监督包含两个方面，即监督者行为和被监督者行为，只有两者达到和谐共振，才能发挥出最佳效果。
（一）规范和优化民主党派党际监督行为
首先，各民主党派及其成员应树立正确的党际监督意识。各民主党派应加强对党派成员的教育管理，要求党派成员必须深刻理解民主党派监督依据和定位，明确自身职责。注意增强民主党派的参政党意识，包括坚持中国共产党的领导的意识、求同存异的意识、参政议政和民主监督的意识、大局意识和忧患意识等。即要解决监督观念不强的问题，也要避免滥用监督权干扰有关机关、个人正常工作的问题。在监督过程中，注意监督的适度性，以增强团结、促进政治和谐、提升工作成效、维护党委、党员形象为出发点和归宿。民主党派成员在思想上既要抵制西方政党观，又要克服无所作为的“摆设论”。
第二，强化党派内部进行民主监督的组织领导。制定和完善党派内部监督管理条例和办法，成立以该党派常务副主委为主任的中央监督委员会，各省、市级民主党派组织也成立监督委员会，强化党派内部监督，加强党际监督的组织管理。建立以民主监督为基本任务的专门机构，处理民主党派向执政党和政府进行民主监督的有关事宜。加强对党派成员以党派名义提出的监督案的审查、备案、跟踪。建立监督案提出机制、完善机制、成员联合或以党派名义发出机制，提高监督案质量，增强监督案影响力。制定党派监督工作评价、激励机制，激发党派成员参与监督工作积极性。
第三，团结各方面力量增强民主党派进行党际监督的合力。“对于权力的监督与制约大致有四种模式，以权力制约权力的权力模式、以权利制约权力的权利模式、以制度或法制制约权力的制度模式和以法律、权利、权力统一作为制约权力手段的混合模式。这些模式并不互相排斥，通常共同存在于一个政治共同体中，相互补充相得益彰，共同发挥对公共权力的监督与制约功能”。[7]因而，民主党派的党际监督，是国家监督体系中的一部分，必须和其他监督方式相互结合发挥监督合力作用。鼓励以党派名义或党派联合名义开展监督活动，提出监督案。各民主党派及其成员应加强对其所联系的群众、群体、单位的联络，深入实际开展调查研究，掌握最真实、最全面的情况，必要时，可联络其他党派成员协助，充分发挥不同党派、不同成员联络范围不同的优势，共同开展调查研究，在此基础上提出监督意见。党派民主监督，还应和人大监督、舆论监督、群众监督、行政监督、法律监督等监督方式相结合，在多平台、多渠道中开展。
（二）规范和优化共产党接受民主党派监督行为
首先，共产党组织和成员树立接受监督即是自我完善的观念。毛泽东指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”[8]邓小平1979年指出：“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服困难，减少错误。”[9]共产党和共产党员应自觉把接受党派监督作为自我优化、自我完善的方式、方法，把党派进行的监督，当作诤友的帮助，以欣然的态度、诚恳的方式、大度的作风予以接受。
第二，拓宽接受民主监督的渠道。按《2005年意见》要求，一是党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；二是每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见；三是进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用；四是党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作，可邀请民主党派负责人参加。上述规定，在实践中重在落实，重在抓好落实的成效。
第三，完善民主监督机制。按《2005年意见》要求，党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。一要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道；二要对民主党派提出的批评意见认真研究，及时反馈。党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的诤友；要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。在具体工作中，应建立、健全党委、政府有关部门与民主党派对口联系制度。具体包含：日常信息交流制度、重大事项通报制度、邀请参加重要会议和重大活动制度、自觉接受民主监督制度、联合调研制度、对口联系例会制度、督查及交流制度。由各级党委、政府办公室与统战部、各民主党派保持经常性联系，党委、政府有关部门应指定领导分管对口联系工作，并确定具体部门和人员负责联络。
第四，科学评价民主党派民主监督作用。民主党派的民主监督，客观讲对共产党的执政具有推动和促进作用，这种作用在各级党委、政府工作报告中应有相应的评价和回应。这种评价和回应应有一定的针对性，避免笼统、宽泛、大而化之的应景式表述。从而使各民主党派能从党委、政府的官方公文或报告中得到“监督效果”方面的回应，得到鼓励和肯定。所以，在各级党委、政府的工作报告中，应将接受民主监督情况作为一部分予以总结。
结语
我国民主党派对共产党的党际监督是我国监督体系的重要组成部分，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要内容，是中国特色的监督方式，是长期的历史的选择，具有自身的独特优势。多年来，民主党派对共产党的党际监督在多种力量的推动下，取得了不少的成绩，但是，仍然存在这样那样的问题。我们应当进一步完善这种监督方式，依靠执政党和参政党的共同努力，使其作用切实发挥好，使“软”监督产生“硬”效果，从而推进我国社会主义民主政治建设。
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