浙江民间融资制度研究
摘 要：本文以浙江省为例，力求以客观、理性的立场对公务员参与民间融资进行阐述，从多角度论证公务员参与民间融资的程度、资金来源以及危害，并在此基础上提出规范和完善公务员参与民间融资的意见。
关键词：民间融资；公务员；法律规制；监督
一、民间融资的基本概况
民间融资，即在国家法定金融机构之外，公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织之间形成出借人与借款人的关系，出借人以取得高额利息为目的，借款人以取得资金使用权为目的，由借款人在约定期限内支付利息，采取民间借贷、企业内部集资、民间票据贴现融资和民间有价证券融资等形式暂时改变资金所有权的金融行为。以浙江省为例，近年来，浙江省内居民储蓄存款一直保持高速增长，原始资本积累大幅度增加，在金融投资品种和渠道单一、存款利率偏低、储蓄存款加征20%利息税的情况下，浙江省民间融资便有了较为充裕的资金来源。而银行业的授信管理、风险控制的市场化程度和水平相对较低，无法满足需求主体即经济实体的灵活性、多样性和快节奏，客观上为民间融资的生存和发展腾出了理想的空间。
二、公务员参与民间融资的基本情况
党的十七大报告提出要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，公务员作为人民的一员，同样享有合法依规进行家庭理财，提高其财产性收入的权利。综观现行法律法规，其关注的重点是如何规范公务员参与民间融资行为，而对于公务员是否能够参与民间融资均持肯定的态度。
（一）公务员参与民间融资的程度
随着社保、医保、教育、住房等改革政策的全面实施，特别是近年来物价总体水平的较快上升，公务员参与家庭理财的愿望也越来越迫切。[1]同时，由于近年股市持续低迷，房市萎靡不振，再加上国家连续两年多对市场流动性的不断收缩，企业对民间资金依赖上升，纷纷通过各种手段吸引民资。据统计：截至2011年6月，我国共有民间融资余额3.8万亿元，相当于银行总贷款的7%，浙江、广东、福建的民间融资规模甚至达到了国有银行借贷规模的1/3。浙江省部分资本活跃地区有60%以上的家庭参与了民间融资，个别地区甚至达到90%以上，其中有相当一部分是公务人员家庭，而在温州等地甚至出现了八成民间融资资金与公务人员资金有关的报道。
（二）公务员参与民间融资的资金来源及主要形式
资金来源类型一：银行贷款。中小企业受国家信贷政策、产业政策影响，通常很难及时获得贷款，而公务员的工作和收入相对稳定，贷款风险小，银行更愿意将款贷给公务员，且民间借贷和社会融资利率水涨船高，个别公职人员以银行贷款从事高利转贷牟取利差。[2]例如公务员以月息8厘左右利率从银行贷款，再以月息1.5分甚至更高的利息通过担保公司转贷。资金来源类型二：非法进行民间“揽储”。参与民间融资的个别公务员凭借公务员身份，以及其所在单位的性质和影响力，以高额的回报为诱饵，非法吸收民间资金，用于进行民间融资，其个人赚取中间利差。从已有案件情况来看公务员从事民间融资的主要形式可归纳为以下六类：1、以本人或假借家庭成员或亲朋好友的名义从事、参与非法集资；2、以本人或假借家庭成员或亲朋好友的名义从事、参与民间高息借贷活动；3、公务员利用其职权和职务上的便利以及职务影响力，在非法民间融资中谋取利益；4、公务员以担保人的身份为民间高息借贷者提供担保；5、公务员利用职务之便为其家庭成员或亲朋好友从事、参与非法民间融资活动提供保护，充当“保护伞”；6、公务员个人或以家庭成员名义从事高利转贷行为，从中牟利。以公务员取得贷款后不直接贷给用款人为例，公务员取得贷款后，通常不是直接贷给用款人，而是以1.5至3分不等的月利息转手借给担保公司、典当行等机构，获取利差收益；担保公司、典当行再以2.5至5分的利率贷给用款人。
（三）公务员参与非法民间融资的危害
第一，破坏正常的金融秩序。非法民间融资相较同期银行贷款而言，高利率是其最大的特点[3]。高利率的非法民间融资因不在国家宏观调控范围之内，故一旦其在社会融资中所占比例过大，极其容易成为泡沫经济的催化剂，助推通胀预期，从而增加企业或个人的融资成本，最终侵蚀实体经济的健康发展[4]。公务员作为国家公职人员，在维护社会金融秩序等方面较普通百姓更应该具有较高的社会责任感，但当前有部分公务员参与到非法民间融资之中，从中谋取不正当利益，将非法民间融资作为其个人或家庭的“理财”手段，此类行为势必助推非法民间融资的发展，成为破坏正常金融秩序的“帮凶”。
第二，破坏党风廉政建设。公务员作为国家工作人员，在社会上普遍具有较高的认可度，极易取得普通百姓的信任，作为公务员本应“爱惜羽毛”般珍惜声誉，远离任何形式的违法犯罪活动，但当前少数权利部门公务员利用职务之便或利用职权的影响力等参与到非法民间融资之中，或亲自参与非法民间融资，或作为非法民间融资的“中间商”以高利息吸存，再以更高利息放贷，或成为非法民间融资的“保护伞”，从中谋取不正当利益等等，将非法民间融资作为其个人或家庭的“理财”手段。如此“理财”常之以往必然为权钱交易等腐败行为提供温床，从而严重破坏党风廉政建设。
第三，影响社会的和谐稳定。非法集资、金融诈骗等违法犯罪行为经常伴生出现在非法民间融资之中，由于非法民间融资具有隐蔽性、高回报率、监管难等特点使得犯罪分子的不法行为屡屡轻易得手，受害人为此遭受惨重损失，并由此引发了许多家庭悲剧和社会问题，如家庭方面――夫妻反目、亲友成仇；涉案公务员方面――神情恍惚、无心本职工作；社会稳定方面――易发群体上访、哄抢融资主体及亲友财产物资等情况，严重影响了正常社会秩序和社会稳定[5]。个别公务员参与民间融资后发生障碍，债务人因“疾官”情绪而引发群体事件，导致集体在公务员单位闹事，严重影响机关正常办公，在社会引起严重不良影响。
三、规范公务员参与民间融资的意见
当前应紧密结合经济社会发展形势，借鉴其他国家和地区的有效做法，规范公务员参与民间借贷的行为，寻找适合我国国情的监管之路。 （一）制定规范公务员参与民间融资的法律
制定规范公务员参与民间融资的法律规定应至少包括以下几方面的内容：1、限定资金来源，公务人员参与民间融资的资金必须是其本人或家庭的自有合法资金。2、融资利率必须在法律规定的范围之内，即融资利率必须低于银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。3、严格公务员利用职权进行高利放贷行为的性质，对公务员向其管理对象发放高利息贷款，且收受高利息的，应当认定为受贿行为，严肃追究刑事责任。4、规范公务员参与民间融资的合同行为，公务员参与民间融资必须与相关人员签订规范的融资合同，并严格按合同约定承担风险、享受权益；不允许在企业等发生风险时享受优先兑付等特权；明确合同纠纷通过法律途径依法解决，以此防止并坚决惩处以融资名义，利用公权聚敛钱财的不法、不廉行为。5、规范公务员参与民间融资的其他问题，包括融资资金的往来应严格按照相关金融法规规定执行，即超过一定金额必须通过银行转账。特殊情况要向组织说明；民间融资损亏、收益等情况作为党员领导干部年度个人事项报告的重要内容，必须如实向组织报告等。
（二）制定严格的公务员违规参与非法民间融资的罚则
应当严把“惩处关”，对公务员在参与民间融资的过程中出现以下七种行为的，必须严肃查处：1、利用职权和职务上的影响，向管理服务对象无偿、低息借款或高利出借资金给管理服务对象的；2、利用职权和职务上的影响，以投资或出借资金等形式获取高额收益或固定回报的；3、通过欺骗、弄虚作假等方式获得银行贷款或以民间借贷方式融资后高利出借资金的；4、将自有资金以高于法律法规规定的利率范围出借他人的；5、以获取高额利益回报为目的，为非法高利借贷者提供担保的；6、组织、参与、保护、纵容非法集资、高利借贷活动的；7、公务员与借款方签订阴阳合同以及在企业发生经营风险时非正常提取本息逃避风险的。
（三）加强公务员系统内部监管
首先，应当明确公务员参与民间融资的合法性，不能采取“一刀切”的思维方式，武断的禁止一切公务员参与民间融资的行为，这是对公务员作为公民的合法权益的侵害。其次，强化领导责任。对本单位的党员、国家工作人员从事、参与非法民间融资不制止、不查处，或者对引起的严重违法违纪问题隐瞒不报、压制不查的，依据有关规定追究主要领导、分管领导责任。最后，按照“落实到个人”的原则，切实加强对公务员从事或参与民间融资行为的监督管理力度，健全完善相关机制制度，强化引导，在保证公务员权益的前提下，引导公务员正确理财。具体到公务员所在单位而言，可以在特定情况下，以坚持依法依规、实事求是为原则，进行全面深入的排查摸底，掌握情况，对已有参与民间借贷行为的公务员，应当分情况处理，对于尚未造成危害的，应给予当事人主动整改的机会；对于已经涉嫌违法违规的绝不姑息，一律依法依规办理。
参考文献：
[1]马红：《民间融资法律问题探析》，载《新疆金融》2006年第11期。
[2]陈锋：《民间金融： 一把双刃剑》，载《国际融资》2005年第3期。
[3]朱冰心：《浙江民间金融发展现状及其规范》，载《商业时代》2007年第11期。
[4]李建军等：《中国地下金融规模与宏观经济影响研究》，载《中国金融出版社》2005年第9期。
[5]易菲、龙朝阳：《我国民间金融的利弊分析及治理对策》，载《特区经济》2007年第2期。
[6]朱德林、胡海鹏：《中国的灰黑色金融――市场风云与理性思考》，立信会计出版1997年版。
[7]朱冰心：《浙江民间金融发展现状及其规范》，载《商业时代》2007年第11期。
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