论志愿服务组织在社会治理创新中的实践探索
加强社会建设、创新社会治理，是党和政府在我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会治理任务更为艰巨繁重的背景下做出的重要战略部署。深入推进志愿服务事业发展，不断创新构建与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系，既有助于完善便民、利民的社会服务体系，又是扩大群众参与、提高居民文明素质和社会文明程度的有力手段，是新时期社会治理创新的有效载体。中央精神文明建设指导委员会近日印发《关于推进志愿服务制度化的意见》。意见强调，开展志愿服务，是创新社会治理的有效途径，是加强新形势下精神文明建设的有力抓手。如何更广泛、更有效地开展志愿服务参与社会治理、提供公共服务，成为当前志愿服务事业创新发展的重要课题。
一、志愿服务组织与社会治理创新的逻辑关系
（一）参与社会治理为志愿服务组织提供广阔的发展空间
社会治理源于社会建设的需要。加强社会建设，必须打破传统体制下政府统包统揽的格局，构建政府与社会合作的社会治理新格局，创新社会治理体制，都急需建立起政府与社会组织之间的一种良性互动的伙伴关系。而作为致力于“消除贫困、实现可持续发展、促进社会融合、消除社会隔离和歧视”的志愿服务活动与社会建设休戚相关，必将迎来一个大好的发展时机和广阔的空间。
（二）加强和创新社会治理需要志愿服务组织的参与
为创新社会治理，党中央明确提出了社会治理要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理格局和树立“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策”的管理原则。这些要求都可以看出政府对社会组织参与社会治理的迫切需求，志愿服务则成为政府主导下的参与社会治理的重要手段之一。
（三）志愿服务组织有助于构建新型治理机制
发挥志愿服务在创新社会治理中的作用，实际上强调的就是一种政府主导下的政府与社会组织共同参与的多主体合作治理的新模式，它标志着从由国家全面控制和包办代替的全能型政府社会治理模式向坚持“多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调”原则的由政府和社会服务组织共同参与的社会治理新模式的转型。
二、杭州志愿服务组织在创新社会治理中的实践探索
杭州志愿服务工作经过18年的实践探索，按照“社会化参与、项目化运作、精细化管理、整体化推进和事业化发展”的总体工作思路，在创新社会治理方面发挥积极作用。
（一）以专业服务为方向，深入开展专业型志愿服务，扩展参与社会治理的深度
专业服务是志愿服务的大趋势、新领域，我们坚持把专业型服务作为提升志愿服务水平的重要突破口。目前，在各级志愿者工作指导中心备案登记的志愿服务组织涵盖环保、城管执法、助残、心理咨询、农业、医药、卫生、旅游、教育、食品药品监督、就业服务、法律援助、体育、文化等诸多领域，为社会需求提供专业型服务。同时，我们积极招募、培训专业志愿者为社会做出积极的贡献。
（二）以城市管理为平台，通过深入开展管理型志愿服务，提升参与社会治理的厚度
城市公共治理需要在实践中建立让市民参与社会治理的组织平台。我们坚持将深化管理型志愿服务作为推动市民参与城市公共治理的有效手段，不断吸纳更多的志愿者参与城市管理，促进社会和谐。
三、志愿服务组织推进社会治理的体制机制创新
（一）以组织领导和体制创新为重点，构建起了具有杭州特色的志愿服务工作领导体制
2003年12月，杭州率先在全国建立志愿服务工作领导协调机构――市志愿服务工作委员会（简称志工委）。随后，志工委建设逐步向区、县（市），街道（乡镇）延伸，2005年初，全市13个区、县（市）全部建立志工委，目前，全市193个街道（乡镇）全部成立志工委。逐步建立起市――区（县、市）――街道（乡镇）三级志愿服务工作领导体系，形成志愿服务的整体性治理格局。在市、区（县、市）逐步建立志愿者工作指导中心，在社区（村）一级建立社区志愿服务站，作为志愿服务工作的日常管理机构，初步形成了覆盖全市的社区志愿服务运行终端和实施主体的基层组织管理网络。目前，各城区街道（乡镇）开始探索在街道（乡镇）综合服务中心等机构内配备1名志愿服务专管员，专职从事街镇社区志愿服务组织、协调、管理和服务等工作。
（二）以制度建设和经费保障为推手，推进志愿服务组织参与社会治理的保障机制
一方面，积极加强志愿服务工作的制度建设与政策保障，实现志愿服务事业有法可依、有章可循。2003年，率先在全国副省级城市中出台了志愿服务的地方性法规――《杭州市志愿服务条例》。随后，陆续出台《杭州市志愿服务组织管理办法》、《杭州市注册志愿者管理办法》、《杭州市大型志愿服务项目实施管理规定》、《杭州市志愿服务标识使用管理暂行办法》、《加强市属志愿服务组织管理工作的若干规定》和《杭州市社区志愿服务工作专项经费使用管理暂行办法》等一系列实施细则和管理制度，规范组织管理、志愿者管理、项目运行、激励表彰、志愿文化管理等各项工作。2010年，以市委市政府名义出台了《关于进一步改进和完善我市志愿服务工作的实施意见》（市委〔2010〕19号）、《关于深入推进我市社区志愿服务工作的若干意见》（市委办〔2010〕9号）、（杭团联〔2011〕4号）文件。另一方面，逐步构建与完善志愿服务发展的经费保障机制，充分发挥财政投入的保障与引导作用。从2003年至2013年的10年间，市财政共划拨工作经费830.2万元，区（市县）财政划拨共计850余万元。自2010年起，市政府将志愿服务工作年度经费增加到300万元，并以每年10%比例递增，以满足志愿服务工作发展需要。从2011年起单独设立“全市社区志愿服务工作专项经费”120万元（今后按志愿者人数增长比例递增）。 四、志愿服务组织参与社会治理面临的问题
（一）促进志愿服务组织参与社会治理的上下共识仍有待进一步强化
一方面，志愿服务的公民参与率有待提高。当前，全市注册志愿者已经发展到70万，但是较之于全市870.04万的常住人口， 634.6万的户籍人口来讲，其比例还是有些偏低，与西方发达国家相比还有一定差距。美国志愿服务率参与率为50%、英国2005年志愿服务参与率为34%。另一方面，部分区、县（市）党委政府和部门领导缺少整体性政府战略思考，仍把志愿服务局限在共青团或有关部门的一项活动的认识上，把志愿者作为各类活动、仪式的“道具”、“摆设”的现象仍然存在。
（二）志愿服务的基层管理机构力量仍然薄弱，管理力量有待强化
这些年来，我市志愿服务事业的“四有”基础取得长足发展，但仍较为薄弱，越是基层，志愿服务的管理机构的基础能力就相对较差。“有人办事”、“有章办事”的基础较之于“有钱办事”和“有房办事”的基础要更好，可见志愿服务管理的硬件设施还需提高。特别是街道（乡镇）和基层社区的志愿服务工作管理力量仍难以与面广、量大、点多的基层志愿服务相匹配。
（三）志愿服务作为社会治理的有效激励机制和评估手段仍需进一步完善
虽制定了较为规范的系列管理制度，但是在实际操作过程中仍感缺乏有效的评估、考核手段，表彰激励、资金筹措、志愿服务队伍的资金保障等都需进一步加强。《杭州市志愿服务条例》提出要“鼓励有关单位在招收公务员、招工、招生时，同等条件下优先录用、录取优秀志愿者”等优惠措施，在实际操作中还难以较普遍、广泛的落实。
五、完善志愿服务组织参与社会治理的政策建议
结合现状，应从强化社会氛围、完善志愿组织、加大政府支持等三个方面推进志愿服务组织更有效地参与社会治理。
（一）积极营造全民参与志愿服务的社会氛围，推进志愿服务文化建设
良好的志愿服务氛围是志愿服务组织生成和发展的土壤，也是志愿服务组织参与社会治理的重要基础。一要进一步加大宣传力度与投入，整合各方资源，善于运用各类宣传载体和宣传理念，设计、运用市民欢迎的宣传语言和形式，广泛普及志愿服务理念和精神。二要完善激励机制，加大激励力度，真正调动和发挥志愿者的积极性。为志愿者提供更加积极的基本权益保障，实现志愿者权益保障的制度化、法治化和规范化。三是在设计和开展志愿服务活动项目时，要实现社会治理与志愿者需要的有机结合，真正实现变“要我参与”为“我要参与”。
（二）继续推进志愿服务组织的自我完善，增强志愿服务组织吐故纳新能力
志愿服务组织建设是志愿服务事业发展的基础，是动员社会力量参与志愿服务事业的有效保障。对志愿服务组织本身来讲，一要明确志愿服务组织目标与使命，增强组织的凝聚力。二要加强志愿服务组织内部的组织架构建设，形成合理的组织结构、明确的内部分工、清晰的权责划分。三要实施科学的管理流程，增强志愿服务活动的有序性，高效合理地调配与使用志愿服务资源，提升志愿服务组织科学的组织管理能力和卓越的社会服务能力。
（三）进一步优化志愿服务事业发展的综合体系，增强基层志愿服务管理机构的服务能力
如同 “政府失灵”和“市场失灵”一样，志愿服务也存在着一些自身难以克服的“志愿失灵”问题。因此，为志愿服务创建良好的制度环境和提供必要的政策支持与机制保障。一是要进一步强化基层管理机构的能力基础，加大政策与资金支持力度，配备和增加专业服务人员数量，解决基层志愿服务管理组织长期面临的人财物困境，真正实现市――区（县、市）――街道（乡镇）――社区（村）的四级志愿服务工作管理体系都能达到“有人办事、有钱办事、有房办事、有章办事”。二是利用志工委综合协调机构优势，进一步强化部门间资源、政策的整合，形成志愿服务的整体性政府治理机制。三是应加快志工委在街道（乡镇）层面的推进速度。街道（乡镇）是离群众最近的一级政府，直接面对各类社区志愿服务队伍，强化志愿服务在基层的领导与管理基础，更有助于推进志愿事业的发展。四是适当提高志愿者工作指导中心领导的行政层次或地位，以增强志愿者工作指导中心的资源动员与吸取能力，以及提升志愿者工作指导中心在政府部门的协调能力。五是进一步完善政策制度保障，并强化制度的落实力度，不断优化志愿服务的制度体系。当前特别值得关注的是既要制定并贯彻税收优惠政策，鼓励和引导更多的社会资源向志愿服务领域流动，增强志愿服务的社会吸取能力，又要强化志愿服务组织的资源整合能力。
