试议高校学生管理与服务的法治化
随着我国高等院校招生规模的不断扩大、在校生的增多，高校与学生之间因学校管理与服务问题而诉诸法律解决的纠纷日益增多。目前大学生权利意识、法治观念日益增强，而高校的管理与服务尚不到位，高校在学生管理与服务的法治化上还存在一些问题。研究该问题，不仅有利于从理论上厘清高校的法律地位以及高校与学生之间的法律关系，而且也有利于从现实上维护在校大学生的合法权益，构建和谐校园，从根本上实现高等教育的目的。因此，研究此问题具有一定的学术价值和现实意义。
一、高校学生管理与服务法治化的理论基础与法律依据
（一）高等学校与学生的法律地位
1.高校的法律地位
高等学校是从事高等教育的专门机构，所谓高等学校的法律地位是指高等学校在法律上的权利能力、行为能力及责任能力。受“公益机构理论”影响，无论大陆法系还是英美法系国家，都普遍将高等学校的法律地位确立为公务法人或者公法人，高校法律上定位为公共机构。
关于我国高等学校的法律地位，理论界和实务界主要有以下三种代表性的观点：一是依据是《民法通则》及《事业单位登记管理暂行条例》等法律文件将高校定性为事业法人；二是依据《教育法》和《行政诉讼法》及相关司法解释，将高校定性为法律法规授权组织；三是借鉴英美法系的“第三部门”理论[1]和大陆法系的“公立公益机构”理论，[2]将高校定性为公务法人。我国《高等教育法》将高校管理权界定为高校在法律上享有的、为实现其办学宗旨、独立自主的进行教学管理活动的权力，高校管理权包括校规的制定权、对学生的日常管理权，如学籍管理、教育管理、秩序管理、助学管理、就业管理、学位授予管理等。故笔者比较倾向于第三种观点，认为我国公立高校是一种包含私法性质的准公务法人。
2.学生的法律地位
《宪法》第46条第1款规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。从学生权利层面看，英国、美国为代表的普通法国家一般将教育视为一种类似于医院、银行等专业化的服务，学生地位等同于一般的客户。笔者认为，既要确定学生的权利主体地位，又不能将学生简单等同于一般的消费者。学生的实体性权利主要包括生活方式选择权、人身物质保障权、民主权、文化教育权等，程序权利主要包括求偿权、知情权、陈述和申辩权、听证权、申诉权、诉讼权等。
（二）高等学校与学生之间的法律关系
关于高校与学生的法律关系，国内外学者主要有以下几种观点：一是民事法律关系说，又分为“契约关系说”[3]和“知识者保护说”；[4]二是行政法律关系说；[5]三是民事法律关系与行政法律关系兼有说；[6]四是传统意义上的特别权力关系说；[7]五是基础关系和管理关系说。[8]“民事法律关系说”、“行政法律关系说”不能全面解释高等学校与学生之间复杂的法律关系，本文倾向于采“民事法律关系与行政法律关系兼有说”。理由如下：一方面，高校与学生之间是教育与被教育、管理与被管理、指导与被指导的准行政法律关系。基于高校“公务法人”法律属性，这种关系具有一定的隶属性，但又不同于行政机关与被管理者之间的单纯的行政管理关系。另一方面，高校与学生之间还存在平等主体之间关于人身与财产内容的服务与被服务的民事法律关系。一是学生在教育过程中，其人格独立；二是高校学生作为一个特殊的消费群体，学生接受教育是一种消费，高校应尽最大能力为学生提供各种优质服务。因此，高校与学生之间的法律关系既不是纯行政关系，也不是纯民事关系，既不是监护关系，也不是完全平等关系，而是包含民事内容的准行政法律关系。[9]
二、高校学生管理与服务法治化中存在的问题
（一）高校学生权利保障机制尚不充分
与过去相比，我国高校学生权利保障状况尽管已得到明显改善，但总体仍不容乐观，高校在其教学管理过程中漠视、侵犯学生合法权益的现象时有发生，学生人身权、财产权、政治权、受高等教育权等合法权益有待进一步加强保护。
（二）学生管理与服务体制尚不完善
当前我国经济、社会转型使学生管理面临严峻挑战，高校学生管理在组织机构、管理模式等方面尚存在诸多不适应的问题，主要表现为：一是高校管理机构的设置基本上参照政府机关，按照行政级别的划分，高校学生管理行政化色彩浓厚，服务意识薄弱；二是高校管理学生的各部门条块分割，责任不明确，办事效率低，管理能力不高。
（三）学生管理与服务的法律体系尚待完善
一是我国教育法律明显滞后；二是学生管理相关法律法规位阶、层级存在冲突；三是制定的学生管理与服务法律法规存在疏漏，部分学生管理法律制度原则性强，具体操作性弱，实际效果不理想；四是学生管理立法上存在诸多空白，实践中急需制定大学生管理和校园安全方面的法律法规。
（四）学生管理与服务的程序尚不规范
高校管理与服务中关于学生程序性权利的规定存在缺陷。目前的《高等教育法》基本属于宣言性立法，且条文多为原则性规范，程序性规范少；学校内部管理程序也存在瑕疵，尤其是涉及退学、开除等事项而处罚学生时，管理者往往不注重程序。
（五）大学生权利救济机制不完备
从我国现行的教育法规看，救济途径主要是大学生享有申诉和提起诉讼的权利，而且申诉的范围和内容较狭；另外，学生通过行使诉权维护其合法权益的途径虽然已得到司法的一定认可，但有关司法审查的合法性、正当性以及司法审查标准等问题仍待商榷。 三、高校学生管理与服务法治化的路径
（一）高校学生管理与服务理念的“法治化”
高校应树立“以人为本”的学生管理和服务理念。鉴于目前高校与学生之间是包含民事内容的准行政法律关系，为此，高校学生管理理念要符合时代要求、体现现代法治意识，实现由以“管理”为目的到以“服务”为目的，由“权力本位”到“权利本位”观念的转变，应当真正将受教育者作为一个相对平等的法律主体和服务对象来对待。
（二）高校学生管理与服务依据的“法治化”
高校学生管理依据是指高等教育法律法规及高校校规。一是应明确高校行政管理职权以及高校与大学生间的法律关系，立新法、修旧法应坚持尊重学生权利、不与国家宪法法律相抵触的原则。二是要求程序合法，当学校制定规章时，要充分发挥学生的主观能动性，采纳学生的意见和建议，以有效的形式使学生参与制定过程。[10]三是要求高等学校管理规章制度设计上必须实行限权的原则，解决好学校管理中存在的“越位、空位、缺位”问题，实现规范化管理。[11]此外，高等学校作为教育机构，行使着部分教育行政职权，包括招生录取权、学业评价权、处分权、颁发学业证书权，同样应该纳入法律规制的范围。
（三）高校学生管理与服务程序的“法治化”
高校学生管理程序法治化，应当遵循公开、参与及公正原则，基于此，应当构建以事前程序、事中程序、事后程序为内容的一整套程序体系。新《普通高等学校学生管理规定》规定实施程序正当原则，规定学校作出涉及学生权益的管理行为时必须遵守权限、条件、时限、告知、送达等程序规则。但还有待于进一步细化其法治化程序，进一步增强其可操作性。
（四）大学生权利救济机制的“法治化”
新《普通高等学校学生管理规定》的颁布标志着我国高校学生管理制度建设日趋完善，但还需要从以下方面加强：
1.完善高校学生听证制度
新《普通高等学校学生管理规定》中的“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩”的规定实际上已接近实施听证制度。适用于听证制度的领域应当是一些较重大的、易给师生合法权益造成侵害的学校决定事项。
2.完善高校学生申诉制度
新《普通高等学校学生管理规定》进一步确立了学生申诉制度，但学生申诉规定过于简略过于原则，缺乏操作程序且申诉机构和人员行政色彩过浓、责任不够明晰、学生申诉受案范围狭窄。故高校学生申诉制度完善的内容为：一是申诉处理委员会应具有广泛性、代表性和相对独立性；二是应扩大申诉的范围；三是实现学生申诉制度与诉讼制度的有效衔接，完善高校学生申诉后的救济制度。
3.健全教育行政复议制度
我国目前的教育法律法规只规定了教育行政部门对学生、教师作出具体行政行为的行政复议，笔者认为学校作为公务法人，具有行政主体资格的地位，高校的管理行为也应有条件地纳入行政复议的范围。
4.完善行政诉讼制度
尽管在司法实践中，通过“授权行政主体”已解决了高校的被告资格问题，使高校的部分管理行为进入司法审查的范围。当然司法审查范围应充分尊重学校的自治权，大学自治与司法审查应保持适度的平衡。应当根据学校行为的性质对学生的权利义务影响程度及结合相关的司法判例进行判断，对学生产生实质性影响的单方管理行为应该明确纳入行政行为的范畴中，赋予其可诉性。
（五）实现高校学生权利救济制度之间的有效衔接
一是将校内申诉作为行政申诉或者行政复议或行政诉讼的前置程序。二是对于申诉制度与诉讼制度的衔接问题，即高校学生对申诉处理结果不服的，应视不同情况做如下处理：（1）涉及侵犯高校学生人身权、财产权的行为，当事人可以直接向法院提起民事诉讼。（2）学生受到的处理将导致改变学生的实质性地位，对学生受教育权资格影响重大，如不予录取、开除学籍、拒绝发放学历证书或学位证书等，学生有权提出行政诉讼。（3）学生行为因学校内部的管理制度受到纪律处分，对学生受教育权无实质性影响者，可向行政申诉机关再次申诉，行政申诉机关作出的处理决定应为终局决定。此外，学生管理与服务法治化还要同加强道德建设相结合。
