农村土地综合整治绩效评价的MAUT及FANP分析
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：10085831（2013）02000808
尽管中国开展土地综合整治已经有近十年的历史，但是在土地综合整治的系统理论研究方面相对滞后，土地综合整治目前尚未形成系统的科学体系，特别是对土地综合整治的综合绩效评价理论更是很少涉足。这不仅影响了土地综合整治的良性健康发展，也无法为规范土地综合整治活动提供科学依据和判断投入产出等效果。所以，加强土地综合整治绩效评价研究是土地综合整治技术研究的基础工作，对于科学与合理制定土地综合整治发展战略和规划具有重要的理论和实践意义。
目前，中国学者沿袭和借鉴其他领域评价的惯性，仅仅是把土地综合整治中土地整理的综合效益纳入评价视野。例如，熊广成、孟庆香等认为土地整理的综合效益是经济效益、生态效益和社会效益的综合，提出了土地整理项目效益分析指标选取的原则、框架和注意问题[1]；张正峰等认为土地整理是经济、社会、生态、景观四种效益的综合体[2]。然而由于土地综合整治已经从原来的农用地整理扩展到集体建设用地的整治，且整治的主体不仅是集体，也包括了农户、地方政府和中央政府，整治的政策已经从简单的占补平衡发展到城镇建设用地增加和农村建设用地减少等。因而笼统地将土地综合整治效益定位在社会、经济和生态等层面，还不能更深入地了解整治主体在土地综合整治中各自表现出来的有效输出效率。实践中，从整治主体层面来分析其绩效更具有针对性和实用性。 以土地整理评价指标体系为主题的查新结果显示，众多学者均采用了特尔菲法以及层次分析法等，如吴怀静等（2004），王炜等（2005），王媛玲等（2006），吕晓等（2007），刘向东（2008），只有在对单一效益分析时采用了其他方法，如熵权可拓物元模型[3]等。在进一步开展土地整理的综合效益评价时，学者们多数依然沿用了这些体系和方法。由于城乡统筹发展及新农村建设下的土地综合整治具有系统性、多目标性、复杂性和综合性，决定了简单地沿用上述方法对其进行评价不能充分反映其主体之间此消彼长的因果关系，因此，对土地综合整治这一复杂系统工程的绩效进行评价，更应该把重点放在各主体的有效输出上进行，并采用与其特征相符的评价方法才能反映其真实绩效状况，必须采用能够反映各主体之间相互关联的科学方法进行评价才能实现其目的。
一、基于MAUT的土地综合整治绩效评价指标体系构建
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：10085831（2013）02000808
尽管中国开展土地综合整治已经有近十年的历史，但是在土地综合整治的系统理论研究方面相对滞后，土地综合整治目前尚未形成系统的科学体系，特别是对土地综合整治的综合绩效评价理论更是很少涉足。这不仅影响了土地综合整治的良性健康发展，也无法为规范土地综合整治活动提供科学依据和判断投入产出等效果。所以，加强土地综合整治绩效评价研究是土地综合整治技术研究的基础工作，对于科学与合理制定土地综合整治发展战略和规划具有重要的理论和实践意义。
目前，中国学者沿袭和借鉴其他领域评价的惯性，仅仅是把土地综合整治中土地整理的综合效益纳入评价视野。例如，熊广成、孟庆香等认为土地整理的综合效益是经济效益、生态效益和社会效益的综合，提出了土地整理项目效益分析指标选取的原则、框架和注意问题[1]；张正峰等认为土地整理是经济、社会、生态、景观四种效益的综合体[2]。然而由于土地综合整治已经从原来的农用地整理扩展到集体建设用地的整治，且整治的主体不仅是集体，也包括了农户、地方政府和中央政府，整治的政策已经从简单的占补平衡发展到城镇建设用地增加和农村建设用地减少等。因而笼统地将土地综合整治效益定位在社会、经济和生态等层面，还不能更深入地了解整治主体在土地综合整治中各自表现出来的有效输出效率。实践中，从整治主体层面来分析其绩效更具有针对性和实用性。 以土地整理评价指标体系为主题的查新结果显示，众多学者均采用了特尔菲法以及层次分析法等，如吴怀静等（2004），王炜等（2005），王媛玲等（2006），吕晓等（2007），刘向东（2008），只有在对单一效益分析时采用了其他方法，如熵权可拓物元模型[3]等。在进一步开展土地整理的综合效益评价时，学者们多数依然沿用了这些体系和方法。由于城乡统筹发展及新农村建设下的土地综合整治具有系统性、多目标性、复杂性和综合性，决定了简单地沿用上述方法对其进行评价不能充分反映其主体之间此消彼长的因果关系，因此，对土地综合整治这一复杂系统工程的绩效进行评价，更应该把重点放在各主体的有效输出上进行，并采用与其特征相符的评价方法才能反映其真实绩效状况，必须采用能够反映各主体之间相互关联的科学方法进行评价才能实现其目的。 一、基于MAUT的土地综合整治绩效评价指标体系构建
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：10085831（2013）02000808
尽管中国开展土地综合整治已经有近十年的历史，但是在土地综合整治的系统理论研究方面相对滞后，土地综合整治目前尚未形成系统的科学体系，特别是对土地综合整治的综合绩效评价理论更是很少涉足。这不仅影响了土地综合整治的良性健康发展，也无法为规范土地综合整治活动提供科学依据和判断投入产出等效果。所以，加强土地综合整治绩效评价研究是土地综合整治技术研究的基础工作，对于科学与合理制定土地综合整治发展战略和规划具有重要的理论和实践意义。
目前，中国学者沿袭和借鉴其他领域评价的惯性，仅仅是把土地综合整治中土地整理的综合效益纳入评价视野。例如，熊广成、孟庆香等认为土地整理的综合效益是经济效益、生态效益和社会效益的综合，提出了土地整理项目效益分析指标选取的原则、框架和注意问题[1]；张正峰等认为土地整理是经济、社会、生态、景观四种效益的综合体[2]。然而由于土地综合整治已经从原来的农用地整理扩展到集体建设用地的整治，且整治的主体不仅是集体，也包括了农户、地方政府和中央政府，整治的政策已经从简单的占补平衡发展到城镇建设用地增加和农村建设用地减少等。因而笼统地将土地综合整治效益定位在社会、经济和生态等层面，还不能更深入地了解整治主体在土地综合整治中各自表现出来的有效输出效率。实践中，从整治主体层面来分析其绩效更具有针对性和实用性。 以土地整理评价指标体系为主题的查新结果显示，众多学者均采用了特尔菲法以及层次分析法等，如吴怀静等（2004），王炜等（2005），王媛玲等（2006），吕晓等（2007），刘向东（2008），只有在对单一效益分析时采用了其他方法，如熵权可拓物元模型[3]等。在进一步开展土地整理的综合效益评价时，学者们多数依然沿用了这些体系和方法。由于城乡统筹发展及新农村建设下的土地综合整治具有系统性、多目标性、复杂性和综合性，决定了简单地沿用上述方法对其进行评价不能充分反映其主体之间此消彼长的因果关系，因此，对土地综合整治这一复杂系统工程的绩效进行评价，更应该把重点放在各主体的有效输出上进行，并采用与其特征相符的评价方法才能反映其真实绩效状况，必须采用能够反映各主体之间相互关联的科学方法进行评价才能实现其目的。
一、基于MAUT的土地综合整治绩效评价指标体系构建
多重属性效用分析方法（MAUT）认为不同利益相关者同一行为所产生的具体效用不同。该方法一般是把复杂的问题分解成几个要项，再就每个要项加以评价。其特点是可以对过程和产出的各个层面进行细化，并针对不同的利益相关者建立不同的权重和标准进行评价，利益相关团体可以表达自身的感受。Edwards和Newman曾详细地论述了这种分析方法的步骤[4]：包括识别评定目标（identify objects of evaluation）；利益相关者认定（stakeholder identification）；利益相关团体中抽取能够反映评估价值的各种属性，并用层级结构方法将之变成价值属性树；评定各种属性的权重；建立反映各种特性效用的定位方法（Location Measure），把各种属性的价值按分值进行排序（如0～100分）；按照以上确立的权重和分值进行合计；通过调整权重或投入产出使评价更加灵敏。用该方法进行评价的前提是找到可以表征属性或准则向量X=[x1，x2，...，xn]T的效用函数U（X），以此来将具有不同量纲的各项指标归一化进行加权的“效用”，从而实现对最终绩效进行评价。
根据土地综合整治的特点，笔者通过应用多属性效用方法（MAUT）进行分析，并建立起以土地综合整治中不同整治主体利益相关者为分析对象的指标体系的属性树，具体为国家的政策绩效、地方政府的发展绩效、村集体和农户的绩效，如图1。
图1 土地综合整治绩效评价属性树 国家的政策绩效。国家的职能要求它从宏观层面关注整体的可持续发展，负责关系国计民生的重大事务，集中资源解决个人、企业及地方政府无法负担的核心问题，注重经济、社会、生态三方面的长远效益。国家绩效属性的选择基于：第一，如十七届三中全会明确提出的“粮食安全问题和坚守十八亿亩耕地红线”，我们认为以“单位粮产变化”（“单位粮产变化”指标，主要是通过长期的R&D才能实现增产目的。例如，袁隆平先生历经11年时间（1964-1975年）方才奠定了中国杂交水稻大面积推广的基础，若要进一步提高，更是一个需要大量投入和长期进行研究的复杂工程，地方政府、集体和农民根本无法承担，需要由国家的R&D投入才能实现）和“土地垦殖率”属性来体现。第二，“十二五”发展规划中提出的“促进生态保护和修复”“加强水利和防灾减灾体系建设”与“提高农业科技创新能力”（2012年中央一号文件明确提出增加农业科技投入），以“水土保护改善”和“农业科技发展”属性来体现。第三，需要长期投资，不具备直接经济效益或中短期经济效益不明显，属于改善生态环境层面的事务，如“土壤有机质变化”和“森林覆盖率”属性。以上六个指标属性的实现具有边际效益递增或者很强的正外部性。对地方政府、集体和农户等寻求短周期效益而言，他们无法也无力承担实现上述指标的属性，也不具有推行的内生动力。因此，需要国家运用宏观调控的手段强制执行。 地方政府的发展绩效。地方政府职能是在国家宏观政策的指导下，管理并促进辖区内政治、经济、社会、环境的可持续发展，为本辖区公民谋取最大的利益。但在中国特殊的市场经济转型期，他们更多的是从本位利益出发，注重突出任职期内的中短期政绩。基于此，笔者认为地方政府绩效可通过七个指标来体现：（1）以“单位面积投资”作为对土地投资的描述；（2）以“土地单位GDP”作为对土地产出的描述；（3）以“农业劳动生产率”作为对劳动生产率改善的描述；（4）以“建设用地指标”作为对农村集体建设用地集约利用的描述；（5）以“路网密度变化”作为交通环境改善的描述；（6）以“景观格局变化”属性作为对生态环境改善的描述；（7）以“农村人口变化”作为对区域内人口变化的描述。
村集体和农户的绩效。村集体作为农村基层行政组织，其成员由村民代表大会选举产生，其利益和农户的利益具有一致性，集中体现在村集体和农户能够直接获得的利益。我们可用以下指标来表征：（1）用“年纯收入变化”属性来体现农民收入的增长；（2）用“人均社保变化”“人均社保变化”及“社保覆盖率”来体现社会公平；（4）利益相关者的主观满意度。由于农户受到自身素质的局限以及对政府的依赖性，多数只考虑近期利益，因此农民对整治项目的满意度主要集中在三个层次：我们用“拆旧建新补偿”来体现对原有住房拆迁和农村建设用地占用的补偿；用“土地流转收益”来表征土地能否流转并获得满意的收益；以“居民满意度”来体现项目区的生活条件是否改善。
在考虑指标之间关系时，通过进行专家咨询的方式对具有直接因果关系的指标进行重要性打分，从而建立起19个次准则指标之间的内部关系（表1）。
二、综合评价的FANP模型构建
（一）FANP模型概述
模糊网络法（FANP）是基于网络分析、模糊综合评价及层次分析法原理，将传统的网络分析法和模糊综合评判有机结合起来形成的一种系统分析方法，克服了上述单个方法的局限性与缺陷，使得绩效分析结果更能反映真实情况。以图1和表1确定的指标属性为基础，就可构造基于三角模糊数的模糊网络评价模型。这里控制层包括三个评价准则，分别为近期效益、中期效益和长期效益，网络层中包含了指标体系中的三个属性集合，分别为国家政策绩效、地方发展绩效、村集体和农户绩效，如图2。
（二）构建土地综合整治绩效评价模型的步骤
1.建立评价属性集及属性评语集V
根据图1，我们得到一级指标集U={U1，U2，U3}，二级指标属性集Ui={Ui1，...，Uin}；由于我们采用“效用”来对各个属性进行归一化处理，因此这里的评语集V={v1，v2，v3，v4，v5}={优，良，中，合格，不合格}。
2.基于MAUT的单因素模糊效用评价
土地综合整治下不同属性对目标产生的效用以生效时间区分可以用短期效用、中期效用和长期效用来描述，在单因素评价中，分别在这三个生效时间维度下建立U到V的效用函数矩阵F（S）、F（M）、F（L），在通过一定关系的耦合后得到总效用函数矩阵F.R。
3.确定权重[5]
（1）建立基于三角模糊数的模糊评价矩阵Ak。
4.分析结果
结合效用函数矩阵F.R和权重ω得到各目标完成评价分数及综合绩效评分。在对各个目标绩效进行分析时，由于土地综合整治有其特殊的时效性和地域性，因此不能简单地以绝对数值进行评价，而是需要确定合适的参考对象，为评价集V做出依据。
三、实证分析
笔者以成都市2001-2010土地综合整治为研究范围，采集该时间段的数据来验证笔者提出的改进型多重属性效用模糊网络分析法并对土地综合整治绩效进行评价，并进行简要分析和提出改进建议。
（一）原始数据采集及属性效用的计算
评价指标中各项指标数据以成都市各年统计年鉴的数据为准；土地面积变化数据采用第二次土地调查成果数据；土地流转收益、项目区居民满意度则通过到部分项目区实地调研得到；我们选择了成都市具有典型性的八个区县市中十个村组进行项目区居住农户对拆迁补偿、居住环境、习惯改变、土地流转收入等方面的满意度调查，发放问卷384份，回收366份，有效问卷356份，有效率达92.7%。
笔者研究的时间段为10年，基本覆盖了近期和中期的连续时间范围；且各个主体下的属性基本可用单一准则评价，因此不再分准则计算单一属性的效用。根据效用不同我们将上述指标划分为以下三种效用函数：（1）边际效用递减的正指标。如土地垦殖率、建设用地指标耕地和建设用地都存在实际的整理阈值，即整理潜力。当整理潜力越小时，项目实施的效用也就越低，使各类主体参与土地综合整治项目的积极性降低。 、人均纯收入效用论中，收入增加一块钱对穷人和富人的效用是不同的。这里对同一个人在不同收入水平下做类似论述。 等，采用u1（x）=l1-a1e-q1x；（2）对无法明确边际效用变化规律的正指标，如森林覆盖率、土壤有机质含量变化率、社保覆盖率、农业科技发展投入带来的效用实际上是边际递增，该结论已经得到论证，一般模型应采用u（x）=l+aeθx。但是，诸如生物群落数量的增长、集成电路的摩尔定律、网络经济的发展，虽然均被证明在理论上可以采用指数形式作为增长模型，但从长期来看，在实际中必然存在其阈值，使其增长在接近瓶颈区域时会产生渐变型或爆发型的停止甚至衰退（正反馈效应）；因此，该递增模型需要界定适用年限，否则需要进行调整；本文中，由于农业科技发展（包括科技投入、成果转换、产业结构调整等）的效用产生缓慢（θ1），在x不大时使得eθx→θx，因此可以近似为线性函数处理，归于第二类效用。 等，采用u2（x）=l2+a2x近似处理；（3）对生产生活环境、流转费用、拆迁补偿等主观满意度、无法通过函数表示的客观属性，则直接通过对调查问卷统计得出模糊效用值u3（x）。以上三种效用{u1，u2，u3}取值范围为[-1，1]，若小于零则视为负效用。 在讨论中，理论上限值取为umax=1，选取的优秀参考对象效用值取为u′=0.80、平均效用取为u=0.50、零效用取为u0=0；通过对相应x取值的确定，联立函数等式，并根据计算机软件拟合得到三个效用函数的系数li，ai，qi（li决定零效用点；ai，qi决定边际效用的大小）。x取值范围和对应u的点x（0），x（0.5），x（0.8）或x（1）通过专家讨论确定；以上效用的计算如表2。
上表中，准则层权重U2地方发展绩效>U3农户利益>国家政策绩效，这可以反映出专家普遍认为在土地综合整治阶段，耕地保护和粮食增产已经成为限制性的基本目标，能否反映项目绩效则逐渐集中在农户是否得到了实惠、农业生产环境是否得到改善、城乡统筹发展以及是否能够合理的引进现代农业产业。但是我们必须注意到，国家宏观政策绩效中农业科技发展占了0.592 9相对权重（0.181 1的绝对权重），这说明以发展农业科技为标杆的现代农业已经成为土地综合整治中的重要组成部分。
从表4中得出，全局权重低于0.05的属性指标，与土地综合整治绩效的相关度不大或目前反映关联不明显。根据对成都市近年来的相关政策研究与分析，土壤有机质增加多是因为实行秸秆粉碎留田政策而非通过采用合理的农地管理方法，森林覆盖率增加则主要归功于退耕还林政策，水土保护改善则有相当大一部分归功于成都市饮用水保护工程的实施；人均GDP、路网密度、土地单位GDP则因为资料搜集的困难，只能将整个成都市作为考察对象，这远超过项目区所属面积，土地综合整治只能影响一小部分，景观格局变化产生的绩效短期内不明显也不易于统计；土地综合整治中通过指标交易获得的资金虽然有一部分用于项目区居民社保，但是目前为止社保覆盖率和人均社保投入两个属性在土地综合整治中的重要性还远不及其他更为直观的属性；而当土地流转收益和拆迁补偿使农户满意后，他们对新的居住环境表现出极大的宽容性（新区建设尽管改变了原有生产和生活习惯，但基础设施的改善使得多数农户能够容忍初期的不满）。
（三）土地综合整治绩效评价
根据表1、表3和表4，我们可以计算出成都市2001年-2010年土地综合整治绩效（表5）。
从表5可见，2001-2010年成都市土地综合整治在各方面都得到了较为满意的效果：在保障农民利益方面达到了良好（80.845分）；国家的政策绩效（71.325）和地方政府的发展绩效（71.725）也处于接近良的水平。土地整治综合绩效评价为74.6分，这说明通过土地综合整治项目的实施，改善了农民生产生活条件，提高了劳动生产率和土地质量和数量，确保了粮食生产和耕地红线；促进了农民增产增收，改善了农村环境和保护了生态，最终实现了预定的土地综合整治目标。
四、结论
笔者通过对成都市近十年来土地综合整治绩效的实证分析，验证了基于MAUT和FANP方法的评价体系的可行性，通过实证评价发现成都市土地综合整治中以下指标均低于良好水平（<0.5）：土地垦殖率（0.346 4）、建设用地指标（0.166 3）、农业科技发展（0.346 7）、农业生产率提高（0.481 3）、农村人口比例（0.490 8）五项（表2）。我们将结合整治中上述不良表现进行分析，并提出相应的对策建议。
（一）主要问题
1.土地垦殖率难以提高，耕地质量难以保证
由于成都市区以及周边各区（市）县中心城镇的快速发展，大量基本农田被征收（征用），而通过对未利用地开发的占补平衡和集体建设用地复垦得到的农田短期内在质量和效益上无法与被征收的基本农田相提并论。
2.建设用地指标完成较少，对完成农村居民点整理目标难度估计不足
农村居民点整治是城乡建设用地增减挂钩的主要对象，但进展相对缓慢，主要因为当前农村居民点用地数量大、规模小、布局散、条件差、闲置现象严重，牵涉到农民的现实利益，目前广泛开展该项工作难度非常大。
3.目前农业科技对农业发展和农民增收的影响较小
首先，2010年成都市农业科技投入的预算不足1.1亿元，其中区县级投入8 700万元，还没有达到2009年441亿元农业产值的0.25%；其次，因为中国农业科研经费大部分投入了种植业中比较效益较低的作物，仅有少部分投向诸如设施农业等现代农业，等等。多种因素导致了农业科技投入对农业发展和农民增收产生的作用较小。
4.“空心村”现象非常严重，影响了农业生产率提高和农村人口比例的改善
农业的比较效益低下，导致大量的农村青壮年人口进城务工，只留下劳动力较弱的妇女老人儿童在家留守。实地调研中发现，由于受条件限制，这部分农民在承包地等土地上主要采取种植“懒庄稼”或者抛荒，无能力进行农业管理和农产品产量的提高。加之文化水平较低，对基层管理体制改革也起不了促进作用。
5.土地整治规划的整体调控作用不强
土地综合整治涉及到土地权属置换或重划等法律问题，必须有健全的法律法规给予保障，以利于工作的顺利进行和保护土地权利人的合法权益。但是中国迄今为止尚未颁布土地综合整治方面的配套法律、法规，仅有地方性文件的出台。
6.政府引导集成和协调力量不够
由于部分地方政府重视不够以及现实中的多头管理等，导致政府引导集成和协调力量不够。主要表现在：一是地方政府很难在项目中协调和整合中央及省部级的各类涉农资金；二是各地整治项目在具体实施中各自为政，没有详细和统一的政策措施及程序等来解决农民对项目区内各种类型的拆迁补偿、土地流转、新区规划、生活生产设施配套等方面的问题。
7.缺乏明确的资金渠道和足够的投入支撑
目前成都市土地综合整治所耗费巨大成本主要依靠城乡建设用地增减挂钩指标交易来获得建设资金，但由于国土部对“增减挂钩”进行了严格的规范和限制，且也没有具体设计出城市如何通过建设用地增加来反哺农村的融资渠道和运行机制；二是土地综合整治中存在的农村建设用地权属转移，国家并没有明文的规定给予相应的补偿；三是农业科技投入不足，农用地整理和宅基地复垦后不能及时引入合适的农业产业，使得整理后的耕地闲置浪费或利用效率不高；四是对预留集体建设用地的用途合理开发和具体融资方式也没有较为细致的规定等。上述原因的相互复杂关联作用造成了土地综合整治缺乏后续资金投入。 （二）政策建议
第一，制定有法律效力的科学规划来指导农村土地综合整治。在土地综合整治项目不断深化过程中应以有法律效力的科学规划来指导农村土地综合整治。
第二，建立和完善以农户自愿选择为核心的基层治理机制。这需要从完善农村基层治理结构以及逐步建立起新型农村集体经济组织等方面入手。
第三，建立多种形式的土地综合整治投融资渠道。包括建立起建设用地指标市场化运作为主的投融资体系、完善政府对土地综合整治资金的支持体系、创新整合涉农资金的体制和机制等。
第四，坚决贯彻执行中央关于保护18亿亩耕地的文件精神，在遵守基本农田保护条例的基础上，要毫不动摇地执行国务院明文规定的基本农田“五个不准”。同时，在农村土地综合整治中，无论是集中居住区、预留集体发展用地和“建新用地”等，国家应明文规定不准占用基本农田，保证耕地质量。
第五，大力发展有效解决农民就业和增收的现代农业体系。充分利用整理出的集中成片土地和农田水利设施，鼓励农户和集体经济组织依法通过转包、出租、入股等多种方式，实现农地规模集约和专业化经营、发展现代农业，解决农村部分富余劳动力，从而大大增强土地综合整治的内生动力。
第六，加大农业科技投入。“明确农业科技创新方向，突出农业科技创新重点，完善农业科技创新机制，改善农业科技创新条件，着力抓好种业科技创新。”
第七，其他措施。比如科学合理有效地做好土地综合整治潜力评价，进一步创新城乡建设用地增减挂钩制度，尽快建立土地综合整治综合绩效评价制度，等等。
