社会问责视角下我国高等教育质量评估体系的有效性及其改进策略
中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2013）01-0184-005
二十世纪中后期，世界高等教育实现了由精英化向大众化的转变，高等教育质量亦成为世界高等教育改革和发展的热点，许多国家先后建立起各具特色的高等教育质量管理与保障体系[1]，各国学者对高等教育质量评估体系的效用也日益关注。如何理解高等教育的质量，必将影响到高等教育质量的保障措施和评估办法。正如著名学者马尔科姆?泰特所说：“人们没有经过深思熟虑，就直接从制造业和服务业借用了这些制度。……应该引进特别的高等教育质量保障体系。”[2]
随着本科教学水平评估工作的启动，我国对高等教育评估体系有效性的研究提上了议事日程。世纪之交，高等院校规模宏大的扩招，标志着我国高等教育驶入了大众化的轨道，人们也开始为高等教育质量是否会下降而担忧。为此，教育部面向高等学校全方位推进了本科教学工作水平评估，对高等教育质量评估体系有效性的研究也主要以此为中心展开。那么，中国高等教育质量评估体系有哪些类型和特点？实际效果怎样？改进的策略是什么？本文将以本科教学评估为例，从社会问责的角度对这些问题进行探讨。
一、 理论探究：问责与我国高等
教育评估的辩证关系
问责制起源于西方发达国家对政府官员的责任追究制度，随着政党制度和议会制度的发展而日益完善。时至今日，行政问责制、公司问责制、NGO问责制等都已发展成熟，在世界各国的政治、经济和社会领域里应用广泛。问责制在高等教育领域的应用，开始于二十世纪六、七十年代的英美等国家。随着世界经济和政治环境的变化，中国高等教育问责制也在不断进行着调整和改进。
1. 社会问责的内涵
“问责”（accountability）是相对于责任和权利而言的。何为问责？从词义来看，问责就是要求某人或某事能够被“说清楚”（accounted for）或“算清楚”（counted up）的“能力”（ability）或“可能性”（possibility），以账簿式的说明方式为特点，以“最低限度曝光”为原则。问责还存在着透明度、公共利益、外部监督、权力和委托-代理等内在要求。不仅如此，问责还包含可行性和外部关系等基本要素，如惩罚性、强制性、权威性、社会交互性等。[3]9戴尔和克莱恩（Day and Klein）、格利姆和姆菲（Glymn and Murphy）都认为，问责就其实质而言，是特定关系下追究责任的过程，或者说问责过程受一定关系的制约，其目的是回应外部需求并改进自身工作。问责制就是将这种过程制度化、规范化的体系。它包含问责主体、对象、范围、程序、标准、结果等基本的要素。问责只有形成了制度，才能最大限度地发挥作用，但是问责不等同于问责制，二者不能混为一谈。
社会问责（social accountability）是一个发展中的概念，属于行政政治问责的内涵。从广义的范畴来看，不论是否有公众的直接参与，只要是外部主体进行的问责都可称为社会问责，它是一种多元而分散的机制。如威廉姆?耐特认为，认证、媒体质询、项目审批、联邦和州政府报告系统等，这些来自高校外部主体的关注都是社会问责。[3]21狭义的社会问责则是指公民对公共事务的参与。“它通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。[4]这是世界银行对社会问责的定义。它是一种政府角色与社会角色有机整合的参与式问责，目的是依靠公民参与来加强行政问责，充分发挥社会角色的影响和作用。
2.问责与评估的辩证关系
《普通高等学校教育评估暂行规定》总则第三条表明，“高等教育评估是根据一定的教育目标和标准，系统地收集学校教育的主要信息，准确地了解实际情况，进行科学分析，对我国的高等教育工作做出价值判断并改进教育工作的过程。从本质上来说，评估是一种事实判断基础上的价值判断，目的是为了高校改进工作、开展教育改革和高等教育管理部门改善管理提供依据等。”
问责与评估关系密切，要实现问责的目的，需要以评估为手段。但二者又有区别，不能随意互换。评估未必是为了问责，问责也未必离不开评估。组织机构或个人的考察和评价，没有奖惩措施不是问责，回应内外部的主体需求，兼有奖惩性质的评估才是问责。虽然民主监督，参与式预算等问责并不需要评估，但问责还是常要借助评估的形式来提供信息和帮助。
一般情况下，评估不能等同于问责，但一定条件下二者却可以互相转化，问责以评估为支撑，评估往前延伸就是问责。是评估还是问责，既要具体问题具体分析，又要根据实际情况做最终的判断。
3.本科教学评估的问责性质
《普通高等学校本科教学工作水平评估方案有关说明》指出，本科教学水平评估坚持“以评促改，以评促建，以评促管，评建结合，重在建设”的原则，目的在于“进一步加强国家对高等学校教学工作的宏观管理与指导，促使各级教育主管部门重视和支持高等学校的教学工作，促进学校自觉地贯彻执行国家的教育方针，按照教育规律进一步明确办学指导思想，改善办学条件，加强教学基本建设，强化教学管理，深化教学改革，全面提高教学质量和办学效益。”在积极回应政府外部需求的同时，又明确了提高高校内部质量的目标。
高等学校本科教学评估是建立在社会法律法规基础之上的。“政府是问责主体；高校是问责对象；问责内容主要是有关高校的本科教学工作水平及教育教学质量的情况；问责程序主要包括学校自评自建，教育部专家组进校考察评估和学校整改提高三个阶段。”[5]评估结果具有高利害性，是国家教育行政部门对高校进行奖惩的依据。教育部的有关文件规定：如果本科教学工作水平评估合格，将会为该校以后新设置本科专业，新增加硕士、博士学位授予点，甚至申报本科教学工作优秀学校提供重要依据。如果评估结论为不合格，教育部将根据具体情况，责令其调整、整顿、停招甚至停办。另外，本科教学评估的惩罚性、强制性和回应性，对应了问责制可行性要素的特点；外在性、权威性和社会交互性，则对应了问责制的外部关系要素的特点。 由此可见，本科教学评估实质上是政府对高校的问责。它由我国教育部高等教育评估中心组织实施，国家政府作主导，是自上而下的垂直问责，具有高度的行政性。由于在评估决策及执行过程中，公众没有参与的途径，社会主体在事前问责、事中问责中是缺位的。虽然评估结果也向社会公布，接受社会的监督，但在事后问责阶段，这只是象征性的公众参与，很难发挥实质的监督作用。因此，本科教学评估只是象征性的社会问责。
二、 经验回顾：我国高等教育评估
体系的类型和特点
高等教育质量评估分为内部评估和外部评估两种类型。内部评估在高校内部进行，是高校对自身的评估，也即自我评估。外部评估来自于高校之外，是政府部门、社会团体、中介组织等机构实施的评估，有制度化、规范化和体系化的特点。它主要包括：认可评估、认证评估和社会评估三种类型。本文重点探讨的是我国高等教育外部评估制度，它是高等教育质量评估体系的核心。
1.我国高等教育质量的认可评估制度
认可评估发轫于欧洲的中世纪。“认可”的最初含义，是指办学许可的制度。那时大学的办学资格，要由教皇或国王颁发许可证方才算承认。大学成立以后，国王或教皇要定时或不定时地到校内视察，偶尔也会给大学赏赐一些财务，这就是平时的监督和督导。[6]认可评估是政府主导的行政评估。由政府部门设置办学标准和条件，组织或个人向政府提交创建高校的申请，经过严格的审查和周密的论证，政府批准高校的申请。和欧美等西方国家一样，创立高校时审查严格，建校后监督检查相对宽松，这也是我国高等教育认可评估制度的特点。1986年，《普通高等学校设置暂行条例》的颁发，是我国高等教育认可制度确立的标志，国家教育委员会对校长配备、师资比例、课程设置、基建计划、图书资料、审批验收等方面都作了详细的规定。而1985年在《关于教育体制改革的决定》中，中共中央就明确提出了开展教育评估的要求，指出“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”。随后，国家又颁发了一系列文件，如原国家教委的《普通高等学校教育评估暂行规定》（1990年）、《教育督导暂行规定》（1991年）以及国务院颁布的《教学成果奖励条例》（1994年）等，这些文件初步建立了我国高等教育评估体系和制度的基本框架。其中，1998年颁布的《高等教育法》，标志着中国高等教育评估走上了法制化的轨道，这是我国关于高等教育质量评估和保障最为重要的法律。近年来，随着人们对高等教育质量的关注，检查监管日趋严格和规范，评估结果也越来越受重视。2003年，教育部确立了普通高校教学工作水平评估制度，并成立了高等教育教学评估中心，启动了第一轮本科教学水平评估，使评估工作开始走上制度化、专业化和科学化的道路。除了对高校实施综合评估外，我国政府也开展了 “增列博士、硕士学位授权点评估”等专项评估活动，我国的高等教育正逐步迈入一个评估的新时代。
2.我国高等教育质量的认证评估制度
认证评价源于美国，是教育中介组织的评价。由得到社会、政府、学校认可的社会团体制定合理的标准，对高等学校进行评估的制度。专业认证针对专业教育项目，旨在判断其是否达到最低办学标准。其特点是：设立时认证不很严格，但是要定期（一般五年或十年一次）进行再次认证。在我国高等教育评估体系中，认证评估是一个相当薄弱的环节。《2003―2007年教育振兴行动计划》提出，要建立与人才资格认证和职业准入制度挂钩的专业认证制度。随后，建设部在建筑工程领域进行了有益的尝试和实践。2007年，教育部下发了《全国工程教育专业认证试点办法》，同年在机械、化工、电气、计算机等9个学科的18个专业领域开展专业认证试点工作。目的是探索学校与企业密切联系的有效机制，全面提高我国工程专业教育质量，促进我国工程教育与国际接轨，为国际间专业、学历、学位互认开辟道路。近年来，上海、武汉、西安等高校自发组织起各种联盟，对高等教育质量认证进行着新的探索。但总体来说，我国的专业认证还处于初级阶段，在高等教育领域尚未推行大规模的专业评估与认证工作。
3.我国高等教育质量的社会评估制度
社会评价是一种多元化的市场评价，指社会中介、团体、机构，接受政府或企事业单位的委托及资助，独立地对高校进行的评估。它的显著特点是，只能检验学校的声誉，不能保障教育教学质量。
大学排名是我国高等教育社会评估制度的集中体现。活动的真正展开，是在社会主义市场经济确立之后。我国第一个进行大学排名的社会机构，是中国管理科学研究院。1987年，它在《科技日报》上公布了国内87所大学的前20名，这是我国第一个非政府组织进行的大学评价。在政策上，政府也为社会主体参与高等教育评估提供了系列支持。1994年，“国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见”中明确，“建立健全社会中介组织，包括教育评估机构等，发挥社会各界在教育管理和决策中的积极作用”。2002年，在《关于充分发挥高等学校科技创新作用的若干意见》中，教育部、科技部要求：“高等院校应充分利用自身的技术优势和人才优势，建立和培育独立的社会化中介性科学评价机构，积极开展科学评价工作。”2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010―2020年），再次强调鼓励专门机构和社会团体对高等院校的教育质量和水平进行评估。高等教育扩招以来，社会评估也呈方兴未艾之势。如网大的“中国大学排行榜”、中国校友会网的年度“中国大学排行”等活动。大学排名改变了政府垄断大学评价的局面，加快了高校的市场化进程。但因缺乏公开、系统的数据库支撑，评价结果的科学性、公平性和公正性还有待商榷等，也引发了众多的争论与质疑。
评估的有效性是指评估体系产生的实际效果，具有社会性的特点。在评估的整个过程中，我们应体现特定社会的政治、经济和文化特征。评估是各方共同合作，互惠共赢的过程，各种主张、争论和批评都应得到尊重和理解。评估也是一个教学相长的过程，在评估过程中，每个利益相关者阐明自己的建构，通过交流和沟通，使已有的建构产生重构，甚至引起观念的变革。在高校本科教学评估过程中，由于公众没有参与的途径，政府也不能回应社会各界的多元需求，因此，希望由中介机构进行评估的声音一直存在。研究机构的实证调查也显示：对中国第一轮本科教学评估，认为有效性“一般”及“一般”以下共计达到76%，认为有效性“较好”和“很好”的比率之和只占24%，这充分说明我国认可型评估体系的有效性不容乐观。[7]但是，由于我国没有向社会公开高校各种数据的制度，中介组织难以得到精确而详细的信息，而政府却很容易利用行政力量获得，我国久远的“官本位”思想，也使公众更容易相信政府。站在社会问责的视角，评估的有效性就是通过沟通和商谈，使利益关联者在某一基准点取得共识，形成较先前更开阔、更复杂的建构。因此，由行政问责向社会问责转变，将政府组织和公众参与相整合的高校社会问责制度，将是本科教学水平评估乃至中国高等教育评估体系改革的必由之路。 三、 社会问责：我国高等教育
评估的改革方向和趋势
社会问责，是我国高等教育评估改革和发展的必然选择。要真正实现对高校的社会问责，就要设计公众参与机制，让公众发挥积极的作用。
1.政府转变职能，推动社会中介评估机构的建立
高等教育扩招以后，面对各种类型、规模和水平的高等院校，政府难以承担管理、评估和服务等职能。“小政府大社会”是政府改革的必然趋势。政府转变职能，推动社会中介评估机构的建立，是弥补“政府失灵”和“市场失灵”的健康表现，也是实现教育管理科学化、民主化的重要途径。中介机构接收评估业务的委托，承担高等教育评估的研究、咨询、实施、信息服务等多种职能，是政府、社会、高校之间的桥梁和纽带。它具有相对的独立性，能够促进政府、社会与高校的良性互动，缓解矛盾和冲突，加强地区和国际间的交流合作，更有效地保障高等教育的质量。
目前，虽然政府仍旧主导着我国高等教育评估，但是经过二十多年的发展，社会中介组织也形成了一定的“气候”。据不完全统计，我国的教育评估中介机构已有近40家。2010年10月31日，由教育部评估中心牵头，成立了“全国高等教育质量保障与评估机构协作会”，参加者有北京大学、清华大学等30多家机构和单位。还有一些机构在研究生教育水平评价方面进行了尝试，如武汉大学的“中国研究生教育评价报告”等。虽然这些机构都是半官方性质的事业单位，仍带有一定的行政依附性，但是不难看出政府在推动社会中介评估机构建立方面所做的不懈努力。另外，高等教育产品本身的公共性、经济迅速发展对质量的需求以及公民社会的兴起，都为高等教育评估中介组织的诞生提供了适宜的土壤。政府转变职能，中介组织作为评估主体将成为当今社会的需求和历史的必然。
2.发展高等教育行业组织，加强行业自律
在欧美等一些西方发达国家，高等教育行业组织保护着高校的自主权，维护着行业成员的利益，也协调、约束着成员的行为，在教育行业质量保障中担任重要角色。行业组织利用所掌握的较全面的信息资源，为成员进行信誉或质量评价，对本行业的发展前景进行预测和规划。它还能通过组织培训、政策游说、联合诉讼等方式保证成员内外行动时的一致性，使之在相关政策的制定、对外交往中凸显其优势。
我们应调动专业协会、教育学会、教育指导委员会等学术性团体的积极性，充分发挥学术界的专业优势，在高校各学科、专业认证、教育质量评估等活动中发挥重要作用。高等教育的行业组织也应该建立严格的自律机制和完善的规章制度，以更好地维护成员个体及集体的利益，优化高等教育环境，提高办学水平和效率，推动行业的可持续发展。
3. 倡导高等教育科学研究，提高评估专家的素养
高等教育教学既是科学又是艺术。教育科学研究从理性层面揭示了高等教育的问题及本质，既要提供对现实问题的解释，又要对教育发展做出科学的预测与推断。而高等教育评估体系的卓有成效，体现在对高等教育实践做出判断的基础上，对高等教育教学规律做更深入的探讨，以发现更多的教育价值。因此，提高评估专家的教育科研素养十分必要。
教育评估专家，首先应该是教育科研专家。对教育教学疏于研究，或仅限于经验层面的感性认识，是难以胜任高等教育评估专家职责的。社会问责要求建立一个多元的高校问责主体群，如人大、政府、专业机构、基金组织、校友会等。而我国的教育评估专家，大多是教育部聘任的高校管理干部，校长、教务长或学院院长等，他们是某一领域、学科的专家，却可能缺乏系统的教育理论学习和培训。一些专家仅凭借在工作中积累的经验进行高等教育评估工作，这种做法是欠妥当的。因为缺乏理论指导，就缺乏教育洞察力，缺乏前瞻性的思考，对学校的教育和教学发展方向，就很难做出科学的分析与判断。
4.面向社会，加强和改进高校的自评工作。
面向社会问责的院校自评有如下特征：以“效率与公平”为原则，高校进行自我评估；高校主动面对公众的质询，以赢得社会的支持；展示成绩为主，以解决大学与社会之间的关系；指标体系以定量为主，完备而丰富，目的以统计数据说服公众。[8以美国加州大学伯克利分校为例，其院校自评的形式是向社会公布年度问责报告。共计18个一级指标、136个二级指标。指标体系涵盖本科生专业设置、培养目标、课程设置、实践环节、毕业设计或毕业论文、入学机会、学习经历、研究生学业情况、师资数量与结构、教师发展、教学设施、科研经费、图书资料、招生与就业信息、教学管理、质量控制、预算与财务、卫生科学与医疗服务、社会评价等内容，以全面展示学校的风貌及其对社会的贡献。
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