论农村基础设施投入主体与融资运营模式的创新
中图分类号：F323.9文献标识码：A文章编号：1003―0751（2013）02―0036―04
党和政府历来重视基础设施建设与城乡一体化问题，党的十八大报告明确指出“推动城乡发展一体化，应坚持把国家基础设施建设的发展重点放在农村，全面改善农村生产生活条件”。这为我国以农村基础设施建设助推城乡一体化、全面建成小康社会指明了发展方向。
基础设施是农村经济社会发展的基础，基础设施一体化是城乡一体化发展的重要内容。盖尔?约翰逊（2004）认为，中国的城乡收入差距主要原因在于基础设施和公共服务的供给上存在城乡差异，要缩小差距，就应完善农村基础设施。基础设施不仅是乡村经济发展的基础，同时农民福利水平的提高也有赖于基础设施条件的改善。Reardon et al.（2001）在对拉美国家进行分析后指出，完善的农村基础设施会为农民创造出更多的就业机会。Fan和Zhang（2004）、Gibson和Olivia（2009）在分析中国、印尼等国之后得出结论：乡村基础设施是实现农村发展、加快城乡一体化进程的重要保证。Poletti et al（2007）指出，基础设施发展的滞后会导致农村医疗服务及社保覆盖范围偏小；Ulubasoglu和Cardak（2007）认为，城乡教育发展的不平衡是农村基础设施过于落后造成的，农村基础设施条件的改变有利于提高其社会福利水平。总之，与农民社会福利水平密切相关的基础设施完备与否，在很大程度上取决于农村经济性基础设施的发展水平。要全面建成小康社会，就应改变农村基础设施落后状况，加快城乡基础设施的一体化进程。
一、我国农村基础设施投入的问题及运营障碍
基础设施是我国经济建设中的重点领域，多年来，国家对基础设施投资建设力度一直在不断加大，但对农村基础设施的建设投入却严重不足，存在运营管理短板等问题，导致城乡基础设施条件差距不断扩大之势。一是资金来源过于单一，农村投资份额偏小。在我国，农村基础设施建设的所需资金多数是由农村集体及农户自主承担，政府投入、外资及金融机构贷款比例较小。从绝对总量上看，财政支农资金虽在逐年增加，但增长速度远远小于财政总
收稿日期：2012―12―15
支出的增长率，所占比例也趋于下降。二是设施供给不足，无法满足农村生产生活需求。在我国农村地区，水利、道路、电力等生产性基础设施长期投入不足，且多数存在功能落后、更新缓慢等问题。与农民生活密切相关的供水、通讯、医疗及文化娱乐等生活性基础设施，也普遍存在供给不足问题，难以满足居民的物质文化生活需求。三是管理体制不完善，利用效率低下。在管理方面，普遍存在产权不清晰、权利分割严重等问题；财政、信贷与投资三者职能不分，基础设施经济效益低下。投资管理上存在责、权、利不统一问题，营运上存在责任制执行力不足、垄断定价等问题。
我国农村基础设施投入产生上述问题的原因主要在于以下两大方面：
从农村基础设施的特性上看，所需的投入量大，且投资于农业基础设施所产生的间接效益难以衡量。同时，其效益的发挥通常具有一定的延滞性，项目收益在短期内很难见效，地方政府往往缺乏投入积极性，影响城乡基础设施一体化的顺利推进。比如大型水利工程，只有当灾害发生时，其作用才会显现出来。同时，政府投资农村基础设施还面临着自然环境和市场不确定性的双重风险，容易因决策主观化而导致投资失误。在当前基本上仍处于“唯GDP”的政绩考核体制下，为规避投资风险，地方政府进行农村基础设施建设的积极性不高。从地方财力方面来看，随着经济社会事业的迅猛发展，地方政府的财政支出量迅速增加，收支压力持续增大。在农村基础设施建设的资金主要来源于地方财政的背景下，财政收支压力造成了地方政府无力满足农村基础设施建设的投入需求。
农村税费体制改革虽然减轻了农民负担，却也收窄了基础设施投入的筹资渠道。长期以来，我国在基础设施建设上实行的是城乡有别的财政投入体制，城市主要由政府财政预算安排，而农村基础设施则主要由基层政府和农户负责，国家仅给予一定补助。这种二元投入体制的必然结果就是国家财政过于偏重城市基础设施建设，而农村地区投入则不足。此外，由于城乡各行政主体间缺乏必要的协调机制，加上业已存在的城乡二元体制，使得我国的城乡基础设施建设始终未能放在一体化的视野内进行统筹规划。城市与乡镇的基础设施时常不能形成有机衔接，往往是先城市，后城镇，形成了城乡基础设施“貌合神离”的二元格局。
二、农村基础设施投入关系的相互协调
自2008年1月《城乡规划法》正式实施以来，我国的空间规划已由过去单纯的城市中心扩展到整个城乡区域，这对统筹城乡基础设施发展提出了更高的要求。在对城乡区域基础设施进行规划设计时，应强调整体布局的协调性，处理好各投入主体的相互关系，实现建设标准、时间及区位等方面的城乡无缝衔接。基于政府财政收支状况及农村现实发展需求，单靠地方政府或农村自身力量，很难为农村基础设施建设提供所需的庞大投入规模。为建立起稳定的资金来源渠道，应充分调动各方力量，构建多元化投资体系，并协调好各投入主体相互关系。
1.政府与市场
农村基础设施多数属纯公共品或准公共品，其建设投入决策的关键之处在于理顺政府与市场关系，依据基础设施的不同性质，决定是由政府财政直接供给还是引入其他力量参与。纯公共品性质的农村基础设施具有非竞争性和非排他性，由于市场提供是以购买为前提，所以该类设施只能由政府（中央或地方政府）提供，以税收等形式实现弥补。准公共品性质的农村基础设施兼具公共产品与私人产品性质，实践证明，准公共品性质的基础设施在引入多元化投入主体时，可有效缓解供给不足问题，减轻地方政府财政压力。 无论是何种性质的农村基础设施，其投入都应避免让农民成为主要承担者。发达国家在工业化时期均不同程度的对农业和农村加以特别保护。在日本，不仅道路、农田水利等农村基础设施由政府全资建设，而且农民在购买大型农用机械时，也可获得政府补贴。政府为确保粮食安全和农业竞争力对农村基础设施建设进行投入，是符合国际惯例的。当前，我国农业地位依旧脆弱，政府应切实履行公共管理职能，担负起农村基础设施建设的主导角色。
2.中央政府与地方政府
为确保政府作用在农村基础设施建设中的正常发挥，需处理好中央政府与地方政府的投入关系。假设中央政府（C）和地方政府（L）共同投资建设某地的城市基础设施（投资额U）、农村基础设施（投资额F）及工业项目（投资额I），中央政府和地方政府预算资金分别为BC和BL。中央和地方共同投入地方（包括城市和农村）基础设施及工业项目建设后，对建设成果的满意度（即效用）分别为RC、RL，效用函数取C-D形式，建立如下决策模型：
该函数表明：当中央政府在农村基础设施上增加投入时，地方政府却会削减等额的资金投入量，存在着此消彼长的博弈结果。要克服该问题，中央政府需激励地方政府在基础设施一体化事业中的积极性，即促使θ趋近于a，λ趋近于β。
为此，可从以下三方面着手：第一，明晰中央与地方政府的责任范畴。可根据所涉区域范围，跨省区的农村基础设施属国家级公共品，跨地区的属省域公共品，跨县的归为地市级公共品，乡镇地域内的则属县市级公共品。以此为据，中央及省级政府主要负责投入建设跨省及跨市的农村基础设施项目，县、市级地方政府则负责本区域内项目的投资工作。
第二，依据地区经济发展水平来确定投入主体。在经济发展水平较高的区域，其农村地区的中小型基础设施建设应以地方投入为主，中央政府给予必要的配套补贴；而在经济相对落后的区域，其农村地区的基础设施投入主体则应是中央政府。
第三，建立资金使用的监督管理机制。由于工程项目资金使用信息的非对称性，农村基础设施建设资金被截留、挤占、挪用或地方配套不足的情况时有发生。据初步估计，国家的涉农财政投入中约有三成不能及时到位或不到位。因此，应建立农村基础设施建设资金的使用监督机制，确保涉农资金发挥最大作用。
三、农村基础设施融资运营模式的创新
目前，我国农村基础设施中的部分项目主要由企业负责建设，如农网改造项目的投资方是电网公司，村村通电话则是由电信运营商负责投资建设，为城乡一体化发挥了重要作用，但其他多数设施项目存在筹资渠道单一、权利分割严重、经济效益低下等问题。为加快实现城乡基础设施一体化，还应完善农村基础设施建设的融资运营体制，选择适合的运营管理模式。
1.融资方式选择
（1）基础设施投融资的阶段性。根据一国资本市场发育状况和政府行政管理水平，可将基础设施融资方式演变分为三个阶段：第一阶段为项目融资。BOT、TOT（特别是BOT）是多数国家在发展初期通常采用的融资方式，操作相对简便，对经济体系的冲击风险相对较小，是适用于资本市场发育和行政管理水平较低的融资方式。第二阶段为专业机构融资。此时，政府的行政管理水平较高，且国内资本市场已发展到一定水平，以专业机构运作为主。第三阶段为资本市场融资。以债券市场融资、资产证券化融资（ABS）及股票市场等融资方式为主，该方式接近于完全市场化，需要政府拥有更高的行政管理水平以确保市场化运作的顺利进行。
（2）适合我国农村基础设施建设的融资方式。鉴于我国资本市场发育及行政管理水平，对于具有很强社会性的农村基础基础设施，如交通、能源等项目，适合的融资方式应为BOT模式。由地方政府或项目行政管理部门提供的特许协议作为融资基础，企业作为投资方和经营方安排融资、建设、经营和维护。在特许期内，企业向基础设施的使用者收取一定费用，回收投入并获取合理回报。待特许期满，无偿移交给政府部门。相对于完全由政府财政投入而言，通过BOT方式，在政府财力有限的情况下，仍能建设一些项目，而风险转给了企业，政府则可以集中有限财力去建设其他更具战略意义的发展项目。同时，BOT方式将企业运营的高效率引入到公共基础设施项目，利于提高建设质量和速度。
2.运营监管模式转变
在确定运营模式时，应先判定其性质，对于规模经济要求较低、民营化效率更高的基础设施部门，宜采用市场竞争运营管理模式；具有自然垄断的水、电、气等基础设施，则采取变通的竞争性经营方式，如特许经营合同等；大部分农村基础设施既包括自然垄断业务又包括竞争业务部分，PPP（Public Private Partnership）为适合于此类设施的运营模式，运作过程如图1。该类基础设施可实行业务分离，即部分业务采用市场竞争经营，其余部分则采取变通竞争经营，公共机构与私人企业机构通过签署基础设施运营合作协议，明确各自的权利及义务，共同出资经营、风险共担、利益共享。
图1基础设施运营PPP模式图2监管架构为确保农村基础设施PPP模式的正常运作，实施有效监管是关键。如图2所示，公共机构应制定相应的法律规制框架，在项目决策方式、招投标及评标程序、特许权协议拟定、风险分担与利益共享、服务质量、合同执行、争议协商与解决等方面进行必要的规范和监督。私人企业机构通过市场竞争参与项目，负责项目的经营管理，承担相应风险。
3.提高行政管理水平
在对农村基础设施建设融资、经营监管模式进行改革的同时，政府应提高在该领域的行政管理水平。第一，明确政府主体地位，通过立法树立政府在农村基础设施决策中的权威性，强调其在农村基础设施产品的标准制定、价格水平监督及经营特许权实施等领域的主体地位。第二，专设管理协调机构，负责对农村基础设施进行规划，筹措建设资金，监督资金使用情况，并负责协调政府机构与私人部门在基础设施投资经营中的相互关系。第三，为农村基础设施建设运营制定详细科学的前期规划和长远规划，并制定详细的专项投资规划。第四，完善决策机制，从规划设计直至建成运营的全过程，应积极征询相关利益主体的意见，建立健全广泛参与、相互协调的决策机制。
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