我国地方政府融资平台的问题及对策
中图分类号：F812.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0003-02
一、地方政府融资平台概述
地方政府融资平台是指由地方政府出资设立的，以提高公共服务水平为目标，主要以重点基础设施建设、公用事业建设、重大产业作为投资方向，依托当地政府资产、土地等国有资源进行融资而组建的各类投融资公司。改革开放之后，伴随着城市化水平的不断提高，公共支出压力的增大，各级地方政府普遍面临着地方财政入不敷出的问题。特别是在分税制改革后，地方政府仅仅依靠几种地方税种难以满足当地经济发展建设对财力的需求，加上我国《预算法》中明确规定禁止地方政府直接举债，这样地方政府除了通过国有资产获益、出让土地使用权获得收入之外，就主要依靠融资平台这一途径获得收入。从20世纪80年代开始，我国地方政府开始设立融资平台，分税制改革到2008年金融危机的这段时期是我国融资平台稳步发展阶段。在2008年全球金融危机爆发后，我国实施的积极的财政政策和适度宽松的货币政策，这在一定程度上推动了融资平台的扩张。根据中国人民银行《2010年中国区域金融运行报告》的统计，截至2010年末全国各级地方政府融资平台共计1万余家，与2008年年末相比增长25%以上，从融资平台分析来看，城投公司和交通运输类平台所占比例最高，约五成以上的融资平台公司贷款投向了市政基础设施和公路建设。可见无论是从设立初衷还是资金流向都上看，地方政府融资平台都具有浓重的行政色彩。
地方政府融资平台的设立具有明显的公共性和公益目的。一方面融资平台通过财政拨款、注入资金等设立，而这些财政资金多来自公民的税收、出让国家或集体所有的土地的使用权所获得收入，因此是一种地方性公共产品，应属于全体公民所有，地方政府具有人民赋予的对这些公共产品的管理权限。另一方面地方政府投融资平台的偿还主体多为政府部门，即担保的模式多为土地收益权、债券、税费返还和政府财政承诺等。由此我们可以看出，地方政府融资平台既承担了大部分公共服务项目的支出，如公共基础设施、大型投资项目、旧城改造等公共投资项目，这对推动城市发展与提高人民生活水平起到了至关重要的作用，同时也累计了大笔债务，这部分债务主要依靠土地出让金偿还。土地出让金作为地方政府收入的重要组成部分，一旦这部分出现问题，必将国家经济和政府管理带来很多不良的影响。此外，地方政府融资平台的设立也和我国过去衡量地方经济发展“唯GDP论”以及经营城市的理念相关。各地政府通过设立融资平台，引进大量投资项目，上马多种项目，过分地依靠这种投资拉动的模式去发展经济。
二、地方政府融资平台存在的问题
（一）政府债务风险增加
分税制改革后，由于面临着财权与事权不匹配的问题，我国地方政府一直承受着极大的财政支出压力，集中表现在基础设施和重点投资项目等基本的经济建设支出以及社保、医疗等民生支出，这部分支出都逐年呈刚性增长的态势，很难压缩。如今在这个基础上，地方政府还面临庞大的债务支出需要偿还。根据2011年6月27日审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2010年我国地方政府性债务总额已达107 174.9亿元，其资金来源主要是银行贷款，约占79.1%，上级财政、政府发债、其他借款等项加总约占20%左右。地方政府受到财力不足与《预算法》中明确禁止直接举债的影响，融资平台举债成为弥补地方政府资金缺口的主要渠道。截至2012年6月末，融资平台贷款余额已超过了9万亿，融资平台举债的主要方式是银行贷款、发行债券与票据。由此可见，地方政府融资平台和地方债务问题密切相关，通过融资平台获得的贷款在地方债务中占比很大。由于地方融资平台由地方政府的财政收入作担保，商业银行会优先集中为地方政府投融资平台进行贷款的发放，商业银行等金融机构的巨额贷款就成为地方政府的隐性负债。一旦平台公司项目运行出现资金困难而出现资金链断裂等问题，地方政府必须用财政收入进行偿还，这对于支出压力本来就很大的地方政府而言，更是雪上加霜。
（二）融资风险波及金融机构
虽然从理论上讲，地方投融资平台具备通过发行企业债券、中期票据等方式获取资金的条件，但是从实际情况看，大多数地方政府投融资平台的运营状况欠佳，很多财务指标并不符合债券发行的要求，大多数融资公司主要是通过向银行等金融机构贷款来解决资金短缺问题的。2009年8月，国家审计、银行监管等部门联合对地方政府融资平台的授信总额、已发放贷款、贷款利率、贷款期限、资产负债情况及该级地方财政收入、当地GDP等情况展开调研。据测算，我国地方政府投融资平台的负债中80%都是通过银行信贷获得的资金，这样融资平台的债务风险就会高度集中于金融机构。
（三）融资平台管理不规范
地方政府融资平台多由政府单独出资，政府主要领导掌握着融资决策权，决策、管理、监督三位一体的法人治理架构的缺失给融资平台的运作埋下隐患，县级以下的融资平台此类情况最多。在这种情况之下，地方政府融资平台很可能向多个银行进行贷款，形成多方借贷关系，最后对于平台实际负债情况并不是十分了解。此外，平台资金的运用多游离于公共财政的监督体系之外，信息不能做到公开透明，缺乏公众监督。
（四）挤压民营经济生存的空间，对经济结构造成负面影响
政府的公共投资本身对于民间投资具有挤出效应。当融资平台获得的贷款投向公共基础设施等大型项目建设时，银行必须持续地向该项目进行贷款发放，一旦停止更难以收回贷款。在经济过热时，中央银行会受收缩银根，控制信贷总规模。这样在信贷资源有限的情况下，民营经济实体获得融资的能力很难与融资平台相竞争，其发展必将受到抑制这不利于我国民营经济的长远发展，也不利于我国经济结构的调整。 （五）缺乏统一的法律规范，地方政府对融资平台的管理有待完善
我国至今未出台有关地方政府投融资平台的法律规范，因此融资平台在实际运作中有很多标准有待明确，比如投资方向、债务管理、投融资运作等基本内容。统一的法律规范导的缺失容易致各地方政府投融资平台政策目标偏离公益性，相关部门或机构自主行为的随意性较大，容易出现寻租行为。各类型的融资平台往往由多个不同的行政部门领导管理，容易出现政出多门的情况。比如在实际运作过程中，发改委负责报送需要贷款的项目，财政部门、人民银行负责对需要贷款进行融资的项目进行审核，发改委和国资委负责监督、管理资金的使用情况，最终债务几乎完全由财政部门负担。在这个运作过程中，财政部门作为最后承担者，但对于负债的实际情况反而难以有全面的了解。
三、规范地方政府融资平台运作的对策
（一）拓宽地方政府融资渠道，规范政府负债行为
针对地方政府融资难的问题，首先应当完善财税体制，加大一般性转移支付的力度，保证地方政府能够提供基本的公共服务。第二，可以考虑允许地方政府融资平台通过发行债券进行融资，将地方政府债务纳入预算管理，严格规定债务资金的使用范围，控制新平台的设立，清理已有的融资平台，建立债务风险预警机制。还可以引导地方政府融资平台项目通过证券市场直接融资，降低平台公司间接融资比例，达到分散风险的目的。对于地方政府的担保行为，相关部门要对其进行严格的审查，使其与融资平台的定位相符合。
（二）转变政府职能，减少行政干预
政府应当转变职能，尽量避免以行政手段的方式干预融资平台的运营。应考虑建立专门机构，该机构作为出资人负责制定国有资产管理方案和融资疾患，特别是对土地等国有资源的划拨、整合更要加大监管力度。项目运行结束后，该机构代表行使所有者职能，行使重大决策和选择经营管理者等权利，最后将投资收益最大程度地回馈给社会。
（三）完善投融资平台治理结构，提高经营效率
应完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，实行政企分开。通过资本运作，将优质国有资产注入平台公司，提高平台公司投融资实力。注重拓展新的融资渠道，加大直接融资的力度，降低间接融资比例，减少对债务融资的依赖，充分依靠资本市场进行权益性融资，使得民营资本可以进入这一领域，激发市场活力。此外，还可以适度发展相关的证券化产品。证券化的过程不仅有利于借助外在的法律法规完善平台自身的治理结构，还有利于社会和公众对将对地方政府投融资平台的监督。
（四）制定融资法律法规，强化对融资平台的监管
地方政府依靠融资平台筹措资金以提供公共服务，如果没有对融资平台有效的监督，很容易变相成为政府的不受任何制约和监管的“提款机”，这既不利于政府履行职能，更不利于市场经济的稳定。应考虑设立地方融资监管机构或在政府内部设专门的部门，对辖区内融资平台进行监管。还应尽快出台与地方政府融资相关法律法规，为融资平台的运营和地方政府负债行为提供可靠的法律依据，使地方融资平台在法律框架下运营。
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