公共政策评估视角下我国城市低保障制度评价
一、城市低保政策及评估相关理论
（一）城市居民最低生活保障制度概述
城市低保制度，即城市居民最低生活保障制度，是以差额或定额的、临时性的救济和应急救济等生活保障为主，以就学资助、医疗救助、住房援助、供暖补助、就业援助等解困措施为辅的城市社会救助体系，它是城市中对于弱势群体的最后一道生存保障线。
从城市低保制度建立的背景来看，制度建立的初衷是为了解决改革开放以来由于中国经济、政治等方面的转型造成的城市贫困问题。而与国家之前对于贫困群体的救助举措相比，城市低保对于贫困群体的救助已经上升到制度层面。
城市低保制度的建立实现了社会救助从道义性的救济向制度性救助转变，其政策演进过程体现了一项公共政策制定过程中完备的政策议程。面对引起公众广泛关注的城市贫困问题以及其众多衍生问题，地方政府和中央政府明确将这一问题的解决纳入政府议事日程，将社会问题转化成政策问题，试图通过政府的公共政策来解决这一问题。针对城市贫困问题，政府先进行政策试点，继而推广，随后颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，正式确立全国性城市低保制度，并在之后的发展过程中不断进行制度调试与完善。
（二）政策评估概述
1. 政策评估及其意义。政策评估是整个政策分析过程中不可或缺的一步。只有通过结果评估，人们才能够判断一项政策是否收到预期效果，从而决定这项政策是否应该继续、调整还是终结。
政策评估作为一种对政策的效益、效率、效果等进行判断的一种政治行为，是政策运行链条中的重要一环，它对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，更好实现政策目标等方面都具有重要作用，意义深远。
2. 政策效果的多样性。政策效果是政策执行过程中以及执行后对政策作用对象及环境所产生的影响和效果。政策效果包含多方面的内容：政策预定目标的完成程度；政策产生的非预期影响；政策实施引发的环境变化等。政策效果是复杂的、多样的，主要有直接效果，即政策实施对主体所要解决的政策问题及相关人员所产生的作用；附带效果，即政策在实施过程中可能对非预期的作用对象产生作用，这种作用超出政策制定者原定的目标和期望而成为政策的一个副产品；意外效果，即政策执行后所产生的效果出乎政策制定者的预料之外；潜在效果，即政策的有些效果在短期内不易为人们所察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来。
二、城市低保制度政策效果评估
（一）直接效果
城市低保制度的直接效果就是通过制度实施对解决城市贫困问题和对城市中贫困的家庭产生了哪些制度效果，是否实现了制度的最初设计目标，即是否保障了城市贫困居民的基本生活。近年来，无论从保障范围还是保障水平方面，城市低保制度都在逐年提升。从保障范围来看，民政部数据显示2002年7月实现了应保尽保。从保障水平来看，根据《2009年民政事业发展统计公报》中的数据显示，全年各级财政共支出低保资金482.1亿元，比上年增长22.5%。而根据国家统计年鉴的数据进行测算，2009年城镇居民人均月消费支出分别约为606.3元，其中食品类支出为182.2元。2009年全国城市低保平均标准每人每月227.75元；全国城市低保月人均保障水平172元。由此可见，现行城市低保制度基本上满足了低保家庭的食物需要，也就是说保障了城市贫困居民的基本生存权利，因为基本生存需要的首要问题就是食物需要。这也正是制度设计之初的目标定位：满足城市贫困居民基本生存需要。
以上数据表明，作为整个社会保障体系中的“最后一道安全保障线”，它在解决由于国有企业改革引发的下岗、失业等问题以及由此而产生的城市贫困等直接影响社会稳定的一系列社会问题上，效果是显著的，在城市反贫困和促进社会稳定方面发挥着积极的作用。
（二）附带效果
城市低保制度在建立之初只是一项应急的社会救助制度，是政府为了应对由于我国经济体制转轨等社会转型而引发的失业、城市贫困问题而采取的举措，其目标群体只能局限于该类城市贫困家庭，而对于除此之外的其他困难居民并不在制度最初设计的保障范围之内，但他们却从城市低保制度中获得了实实在在的救助，成为制度的受益群体之一。从现行各地的实施来看，城市低保制度的附带效果主要有两方面：
第一，特殊人员享受城市低保待遇的问题。在一些地方出台的有关规定中，将一些生活困难的特殊群体囊括在保障范围之内。例如浙江省杭州市将残疾人列入享受低保资格的人员范围之内，规定残疾人可以单独提出低保申请。而天津市则将投诚宽释人员、外侨、归侨、台胞救济人员等一些特殊人群纳入城市低保救助的范畴。
第二，低保制度所包含的附带福利问题。所谓附带福利，是指因具有享受低保的资格而带来的其他方面的补助。目前，我国城市低保的主要救助形式是现金救助，除此之外，各个地方对低保户还有一些其他方面的补助，大致包括生活救助、医疗救助、教育救助和住房救助等。根据《2011年社会服务发展统计公报》2011年全年累计救助城市居民2222万人次，其中：民政部门资助参加城镇居民基本医疗保险1549.8万人次；民政部门直接救助城市居民672.2万人次，人均医疗救助水平793.6元。2011年临时救助城市居民290.1万人次。这些附带福利很大程度上已经远远超过城市低保制度最初的政策设计。城市低保制度设计之初的目标定位是满足城市贫困居民的基本生存需要，而这些附带福利远远超出了基本生存需要，是对生活中除基本生存之外的其他生活需要给予救助。 （三）意外效果
从上面的数据可以看到，城市低保制度无论从保障项目还是保障水平都在逐年提高，使得城市贫困居民的基本生存权利得到有力保障，甚至是基本生活层次都得到了不同程度的保障。这无疑会造成那些贫困家庭对城市低保制度的依赖而选择“自愿失业”。同时，由于低保水平的提高，尤其是附带福利的吸引，现实中会有很多“瞒保”、“骗保”行为，一些生活中原本不怎么贫困的居民，宁愿选择骗取低保资格而不愿外出工作，造成了低保“养懒汉”的问题。道德风险由此产生。城市低保制度设计之初是为了给予那些生活极为困难的城市贫困群体以及时的生活救助，从而帮助他们早日摆脱贫困。因而制度实施过程中的道德风险并不是低保制度最初的政策目标，更不是政策制定所预料和希望得到的政策效果。
（四）潜在效果
基于各地低保标准和资格审核的一些硬性规定，享受低保待遇的人员实际上是十分有限的，城市中一些边缘人群无法得到这道最低保障线的切实救助。首先是收入水平略高于当地的最低生活保障线但生活上确实存在很大困难的贫困边缘家庭，只是单纯因为实际收入不符合低保标准而无法享受到低保补助；其次是城市中普遍存在的城乡结合家庭同样因为城市低保标准中的硬性指标限制，而不能使所有家庭成员都享受到城市低保待遇；还有城市中存在的大量流动人口，也游离于低保制度之外。这样就形成了一定的制度排斥。这是现行低保制度的潜在效果之一。
另外，无论是道德风险的诱因还是低保制度自身的缺陷，使得低保制度在一定程度上会造成失业陷阱和贫困陷阱，享受低保的部分贫困家庭一味依赖国家的社会救助而选择放弃参与市场经济竞争，逐渐丧失了自我发展能力，势必在很长一段时间内无法摆脱贫困，甚至导致贫困的代际继承，他们的社会交往范围也只是局限在贫困群体的范围之内，最终陷入社会排斥的恶性循环。而低保制度可能会导致贫困家庭遭遇社会排斥风险的这种潜在效果是不易被察觉的，随着低保制度的实践，需要较长一段时间才可能表现出来。而且这种潜在效果的存在是不易测定的。
三、效果评估模式下城市低保制度的总体评价与完善建议
（一）城市居民最低生活保障制度总体评价
总体上看，作为一项公共政策，城市低保制度满足了城市贫困群体的基本生存需要，行之有效地解决了国企改革等社会转型所引发的城市贫困问题，在稳定人心和促进社会稳定方面发挥了重要作用，这基本实现了该项制度最初的政策目标。然而，制度有效不代表不需要变革。从当前的情形来看，城市贫困家庭成员整体上文化程度偏低，年龄偏大，老弱病残较多，居所条件也较差，尽管上述论证了现行城市低保制度基本保障了他们的基本生存问题，但是他们在经济上依然比较困难，尤其是在教育、医疗和住房方面承担着巨大的经济压力，在社会交往方面也面临社会排斥的风险。
从城市低保制度本身来看，该制度运行近二十年之久，保障城市贫困居民生活的同时，也同样存在问题，比如制度对于低保申请对象的资格审核难度较大，制度设计的硬性规定将城市边缘贫困群体排斥在外以及差额补助方式所带来的“激励缺失”等问题。
（二） 完善建议
1. 实行动态管理，完善分类救助。城市低保制度的附带效果之一是以基本保障为基础的一系列附带福利，而这些附带福利也会带来负面的效果，即它在一定程度上带来了道德风险。规避道德风险不能单靠行为者的自律，进一步完善制度设计才是更为切实可行的路径。不同的城市贫困家庭有着不同的的需要，其需要的层次和类型也存在着不同程度的差异，因此需要针对性的救助。为满足城市贫困群体的多样化需求，可以将这些附带福利加以规范化，朝着分类救助的方向发展，在提供现金救助的同时，完善医疗、教育、住房等其他救助形式，并针对不同家庭的不同需要给予其不同形式的救助。同时低保标准和低保人员都要实行动态管理，要依据社会经济发展变化和个人收入水平变化进行弹性制度设计。
2. 加强政府监控，完善收入申报制度。城市低保制度的一个意外效果就是道德风险的产生，导致出现了许多“瞒保”、“骗保”的现象，严重阻碍了该项制度的良性运行和可持续发展。尽管可能道德风险的发生具有一定的必然性，但是这也从另一方面反映了在低保制度实施过程中政府监管责任的缺失。城市低保制度的责任主体是政府，那么监控责任无疑也是政府必须承担的责任。笔者认为可以充分发挥内外两大监控体系的作用，既要严格进行内部监控，又要不断完善外部监控，以保证城市低保制度的顺利运行。在加强政府监控的同时，也要完善收入申报制度，以减少和防止民众道德风险的发生。
3. 建立健全配套培训机制，努力促进就业。城市低保制度的一个潜在效果表明长久处于城市低保制度保障下的城市贫困居民会面临社会排斥的风险，因此现阶段城市低保制度的运行目标应当把重点放在如何使这一群体发展从而摆脱贫困上。单纯地改革制度设计并不能解决贫困的实质问题，政府应以扩大就业为重点，建立健全低保制度的配套培训机制，以提高劳动者的技能，努力促进就业与再就业，帮助这些贫困群体通过劳动实践获得发展，在生活水平提高的同时，贫困群体的自身素质也得到提升。
