国际旅游岛建设过程中的公共危机协同治理初探
一、公共危机协同治理的内涵与特点
公共危机的协同治理“是指在以网络技术为代表的信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调，针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”作为一种新的治理模式，公共危机协同治理有自己的特征：
第一，多主体参与。公共危机的协同治理，强调的是“协同”，这意味着政府不再是公共危机治理过程中的唯一主体，政府必须与其他社会主体，如市场、第三部门、公民一同参与到公共危机的治理过程中，扬长避短，群策群力，共同协作，实现公共危机治理中的效率、手段最优化，效益最大化。
第二，合作共治。公共危机的协同治理要求“参与合作”、“相互协调”，这就要求治理过程中的权力共享，分权与合作。在危机的治理过程中，政府既然已经不是唯一的主体，也就不再是唯一的权威来源，政府就不能拒绝其他社会主体的参与，而是应该在平等的基础上，相互合作、相互制衡、相互监督，形成合作共治的多中心治理格局。
第三，重视“信息化”。现代信息技术使信息实现快速无缝隙传播，这对于极为重视信息资讯的公共危机治理意义重大。公共危机的协同治理，则强调必须以现代信息技术的支持为支撑，利用信息技术手段，实现多主体的亲密合作，第一时间掌握、共享危机动态的信息并及时做出相应的决策，从而为公共危机治理赢得主动权。
第四，以维护和增进公共利益为目的。任何危机的治理，都是以实现对危机有效管控，维护社会秩序为直接目的，然而，传统的公共危机治理只强调实现管控，秩序的恢复，并不反思如何更好的借用危机来增加公共利益。而公共危机的协同治理，则是多主体共同参与的前提下，充分发挥各自的作用，既做好危机的预防和治理，又强调治理过程中的社会主体之间的相互信任、合作，从而提升社会资本，实现社会稳定与和谐，增进公共利益。
二、海南公共危机协同治理的可行性分析
海南地处热带北缘，在我国南端，是国土面积（海陆面积）第一大省，属热带季风气候。其地理位置决定了其地理优势，也决定了其需承受更多的自然灾害，根据有关资料估算，海南年需承受近8个台风灾害，这种频发的自然灾害，给海南经济、社会发展带来严重的危害。除去各类不可避免的自然灾害，海南还面临各种各样人为的公共危机，比如2007年的“毒香蕉”，2008年和2012年爆发的宰客门事件，2009年的“感城事件”、2010年海南临高县博厚镇龙富村群众集体到省政府上访等等，虽然人为的公共危机事件不会造成如自然灾害那么大范围的危害，但其所造成的社会影响更为恶劣。这种不断发生的公共危机，给海南国际旅游岛的建设带来了严重的负面影响。
为了应对多发的公共危机事件，海南不断强化公共危机防治机制的建设。比如制订了《海南突发公共事件总体应急预案》、《海南省旅游突发公共事件应急预案》等涵盖自然灾害、公共卫生、社会安全等方面系列专项预警方案并组建了与国务院应急管理办公室相对应的涵盖农业、公安消防、交通等多部门的应急管理办公室，设立了专门的网站――海南应急网。此外，海南在公共危机宣传以及相应的防治工程的建设方面都投入了大量的人力和物力，并取得了不错的效果。
然而，2013年的回扣门、台风“海燕”、2014年发生的三亚多人持械打砸事件，证明了建设国际旅游岛过程中公共危机的治理的复杂性和艰巨性。实际上，随着国际旅游岛建设的深入，人与自然、外来游客与本地居民的矛盾会更加的突出，公共危机的防治形势更为严峻。这要求海南投入更多资源。但是，公共危机的政府一元化治理并不必然是高效、效率和效益的结果，实际上，在现代公共管理理论看来，政府并不能垄断公共事务治理。一方面，政府也是一个理性经济人，政府也会存在各种失败；另一方面，公共事务日益复杂与膨胀，使得政府对公共事务一元主体的治理方式的弊端逐渐暴露：“公共物品供给效率低下，公平与效率的矛盾日益尖锐，政府管理成本无限增长，公共财政负担不断加剧；官僚主义、衙门作风盛行，寻租腐败问题难以遏制。”这表明“社会公共事务的复杂性和多样性对治理主体提出了新的要求……政府并不是国家权力的唯一中心。”简言之，政府已经不能满足也不能有效的实现对现代公共危机的一元治理。
“公共危机协同治理是治理公共危机的理想模式。”公共危机的协同治理，要求政府与非政府主体在平等的基础上，借助先进的信息技术手段，共同参与，共同维护地方的社会秩序稳定，维护和增加地方的公共利益。实际上，经过努力，海南也逐渐具备了公共危机协同治理的条件。一方面，海南各类制度供给日渐完善；另一方面。海南的经济快速发展，非政府组织也不断成熟，有资料显示，自2005年以来，海南的“社会组织以年均增长16.67%的速度增长”，而海南的公共基础设施日渐完善，经济增长快速。此外，海南地方政府的锐意改革、地区民众受教育水平不断提高，海南智能岛的建设，电子政务的完善，都为海南公共危机的协同治理提供了必要的基础。
三、国际旅游岛公共危机协同治理模式的构建
（一）公共危机协同治理的思想原则
第一，必须以人为本。即政府在公共危机治理过程中必须始终以人民的利益为决策和行动依据，把保障人的生命与基本生存条件放在危机防治的首位。国际旅游岛的建设，依托的是本地居民和外来游客的信任、支持和参与。因此，必须中坚持“以人为本”的原则，坚决维护地方居民和外来游客的合法权益、人身安全，从而获得公民的理解、支持和参与，促进危机协同治理网络的形成，维护国际旅游岛的良好形象。 第二，必须公平平等。公共危机的复杂多样性、政府效能的有限性，决定了政府只有与其他主体合作才能够积极应对公共危机。而协同治理在主体上涉及政府与非政府主体，虽然不同主体的力量不同，所掌握的资源和应对公共危机的方式不同，却都关乎危机治理成败。因此，在公共危机协同治理过程中，各主体应做到公平平等，实现不同主体之间的坦诚、交融、合作和互助，形成合力，实现资源、信息共享，共同应对公共危机。
第三，必须坚持合作共治。协同治理主张治理主体和权力结构的多样化，这决定了公共危机治理过程中不同主体之间需合作共治。协同治理主体和权力中心的多样化的出现，使得以国家（或政府）为中心的危机治理方式逐步让位于以国家（或政府）与其他主体合作共治为中心，政府、市场、第三部门和公民成为了公共危机治理中的共同主体和共同力量，因此，面对复杂多变的公共危机，政府、社会、市场、公民等任何主体都必然相互依赖，相互依存，合作共治。
（二）组织角色与责任
第一，政府的角色与责任。在传统的公共危机治理过程中，政府一直都是公共危机的唯一治理者，然而在公共危机协同治理过程中，政府已经不再是唯一的治理主体，而是与其他非政府主体共同协作，共同治理。但政府作为公共权力的行使者，在公共危机防治过程中，政府始终具有其他社会主体无法比拟的优势和能力，如国家强制力、财政支持力、指挥协调力以等等，因此，政府始终是公共危机协同治理过程中的主导者，这也决定了公共危机的协同治理中，政府必须担当起主要的责任，并向公民负责。
第二，非政府主体的角色与责任。在公共危机的协同治理过程中，“非政府主体角色定位的首要原则是保持自主。非政府主体保持不依赖于不受限于政府的独立性和自主性，才是协同的前提。没有独立性和自主性，就谈不上与政府的协同合作。”在保持自身独立与自主性的前提下，非政府主体在公共危机的协同治理过程中，应当积极配合政府完善和执行相关危机治理的规划和决策，并在力所能及的范围内，提供资金、技术和人才支持和必要的公共产品与公共服务，从而最大限度的维护社会秩序，确保公共利益不受损害。
（三）资源保障
第一，信息网络支持系统。一方面，现代信息网络技术已成为公共危机协同治理的基础，现代网络技术能够提供全方位的，更强、更快的交流手段，帮助决策者第一时间获得相关讯，从而使各主体能够根据形势变化及时做出决策。另一方面，充分利用互联网和移动通信等先进技术形成的网络来协同公共危机治理可以“最大限度的调动协同治理网络中各个组成部分的积极性、主动性，在保证规范性和治理目的的前提下，消弭危机，维护和实现公共利益。”第三，完善的信息网络，可以帮助各主体建立一种联动机制，更好的沟通与合作，并及时的沟通交流公共危机管理的信息、观点与治理方式、治理机制的检视与完善等等，从而助力于公共危机的协同治理。
第二，物质资源保障系统。具备良好、顺畅的信息网络还是不够的，此时，还应该建立一套物质资源保障系统。在公共危机发生之时，社会系统处于停顿状态，物质供应趋于短缺，物质供应不足，资源配置混乱，往往限制了地方第一时间展开公共危机治理。然而，这种公共性质的支出，又不可能完全由非政府主体承担，所以，应该以政府为主导，根据海南国际旅游岛建设过程中可能面临的各类型的公共危机，建立一套包括物质储备、物质调用、危机爆发之后的物质应急规范等组成的完备的物质资源保障体系，从而确保在危机发生之后，能够以最短的时间供应危机治理所需要的应急物质资源。
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