福利多元主义视角下农村留守老人社会支持体系的构建
中图分类号：F32389 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）08-0082-03
基金项目：江苏省教育厅2014年度高校哲学社会科学研究基金指导项目“留守老人的社会支持体系研究――基于群体异质性的视角”（2014JSD162）。
作者简介：陈芳（1978-），女，江苏连云港人，南京工程学院人文与社会科学学院讲师，社会学博士，研究方向：人口安全与养老问题、社会政策。
随着我国城市化和现代化进程的发展，越来越多的农村青壮年涌入城市，农村留守老人的数量急剧增加。所谓农村留守老人，指的是那些因全部子女长期（通常半年以上）离开户籍地进入城镇务工或经商或从事其他生产经营活动而在家留守的农村老年父母。[1]国家老龄委发布的老龄蓝皮书《中国老龄事业发展报告（2013）》的数据显示，截至2012年，我国农村留守老人约为5000万人，约占我国老年人口总数的25.8%。对比其他老人，农村留守老人生活得更加艰难，他们是农村老年群体中的弱势群体，更需要社会的关爱和帮助。规模庞大的农村留守老人所面临的众多困难，已成为制约我国社会主义新农村建设及和谐社会建设的严重问题。因此，亟需积极构建农村留守老人的社会支持体系。
目前学术界关于留守老人的研究成果较多，但“社会支持”角度的研究很少，而且研究中或偏重于外部社会和政府，或偏重于家庭内部功能，较少从政府、社区、非政府组织、家庭和个人等多角度全方位来探讨社会支持机制的构建问题。[2]笔者认为福利多元主义理论为构建我国农村留守老人的社会支持体系、解决留守老人的养老问题提供了一个可以借鉴的理论模式。
一、福利多元主义理论
福利多元主义是20世纪80年代以来在对福利国家的批评声中出现的新兴的福利理论范式。1978年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》中第一次出现“福利多元主义”这一概念，而对福利多元主义思想最早明确论述的应该是罗斯，[3]他在《相同的目标、不同的角色――国家对福利多元组合的贡献》一文中指出，社会中的福利来源于家庭、市场和国家三个部门，这三者作为福利的提供方，共同构成了一个社会的福利整体。伊瓦思在其基础上，将罗斯的三角中的三方具体化为对应的组织、价值和社会成员关系：国家对应的是公共组织，体现的价值是平等和保障，社会成员建立的是与国家的关系；市场对应的是正式组织，体现的价值是选择和自主，社会成员建立的是与市场的关系；家庭是私人的组织，体现的是团结和共有的价值，社会成员建立的是与社会的关系。[4]罗斯和伊瓦思采用的都是福利多元主义的三分法，之后的研究者在他们基础上进一步细分，提出四分法。例如，约翰逊在罗斯的家庭、市场和国家的基础上加入了志愿组织，就连伊瓦思本人在后来的研究中也提出社会福利的来源有四个：市场、国家、社区和民间社会。
总之，福利多元主义理论认为福利是全社会的产物，福利的来源应该多元化，福利的规则、筹资和提供由不同的部门共同负责、共同完成，福利既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，其它主体如个体、家庭和志愿组织、民间机构等也应是福利的提供者，并承担相应的责任。
福利多元主义理论主张平衡不同的福利提供者的作用，强调责任共担，指出了福利国家转型的发展方向，已成为许多国家在解决养老问题上的基本思路。
二、我国留守老人社会支持现状
在传统农业社会，老年人养老的社会支持网络主要包括家庭、邻里、村集体等，各个网络都有其特殊支持作用。目前，由于经济社会的不断发展，传统社会支持网络的支持功能渐趋衰弱，导致对农村留守老人的社会支持严重不足。
1.子女外出，传统家庭养老功能弱化。长期以来，家庭养老是我国农村地区最重要的养老方式，这种“反哺式”的养老模式是农村老年人安度晚年生活的最重要的保障。但随着经济社会的发展变迁，尤其是大量青壮年子女的外出，家庭的养老功能已被严重削弱。现有大量研究表明：子女外出后，由于空间上的隔离，留守老人普遍面临无人照料、孤独寂寞缺乏精神慰藉、安全无法保障、经济供养不足等生活困境，有些留守老人甚至还要承担田间劳作、照料孙辈等繁重的体力劳动，生活境遇堪忧。
2.农村社区资源匮乏，难以有效开展社区照顾。农村社区是留守老人生活的地方，理应发挥社区支持功能为留守老人提供多样化的服务。但目前农村社区资源缺乏，无法有效开展社区服务。从生活照料上看，农村社区现有的敬老院等公办养老机构数量少，硬件设施差，照顾水平低，而且基本上只接受“三无”老人，留守老人因为不符合条件无法入住；从经济供养方面看，社区凝聚力不足，无法募集养老救助基金；从精神照料方面看，社区文化设施建设滞后，很多农村地区还没有老人活动中心或老年人协会，社区组织的文化活动也很少，留守老人很少有机会参与文化活动。
农村传统的邻里互助功能也在减弱。在农村，邻里关系非常重要。传统农村邻里之间亲密互助，相互提供一定程度上的生活、经济、心理支持，有“远亲不如近邻”之说。但近年来这种情况正在悄然发生着变化，农村邻里关系变得不稳定。过去左邻右舍经常串门，谁家要缺个柴米油盐，打声招呼立刻就能解决，现在由于物质供应充足，买任何东西都非常方便，邻里之间不再以相互帮助为乐，依赖性开始减小；原先在农村邻里常聚在一起拉家常，现在电视、电脑在农村已经普及，农民不出门就能了解到外界信息，邻里之间的交流越来越少；最重要的是，伴随着上世纪80年代开始的“民工潮”，农村外出务工人员越来越多，留在农村的青年人越来越少，地域限制被打破，造成农村居民的乡土文化认同感下降，传统的乡土观念淡化，带来邻里互助功能减弱等连锁反应。 3.基层政府社会保障能力不足。基层政府主要是指农村地区的乡镇政府机关，他们是与留守老人关系最直接的政府机关，原本应该积极发挥其综合服务职能为农村留守老人提供社会支持，但由于各种原因造成了目前基层政府服务水平低、服务内容少、社会保障严重不足的局面。在经济支持上，基层政府对留守老人的生活状况了解程度低，为留守老人制定的经济救助措施少，给予的基本生活救助金低，保证不了留守老人的生活质量。生活照料支持上，新农保尚存在漏洞，医疗费用报销手续繁琐，保障范围低等，留守老人看大病的负担较重。不仅如此，有些农村的交通设施还很落后，农业基础设施陈旧，留守老人的劳动难度大，劳动负担重。此外，基层政府对农村留守老人的精神健康问题重视不够，组织化管理程度低，兴建的娱乐、学习、健身等场所不多，或者利用率低未能发挥其应有的功能。
4.非政府组织和志愿者服务缺位。从国际上看，20世纪晚期兴起的非政府组织已经成为老年群体社会支持的重要力量，其在老年群体实现社会参与、表达意见及维护合法权益方面发挥了重要作用。国外的志愿服务比我国发达得多，很多年轻人都做过义工，为老年人提供生活照料方面的支持服务。目前我国的非政府组织和志愿者服务的发展有限，尤其在农村地区非政府组织的发展几乎是空白，专门针对老年人的慈善性组织更是少见。
三、福利多元主义视角下留守老人社会支持体系的重构
居家养老是适合留守老人经济状况及养老观念的养老方式之一。那么，如何给留守老人创造较好的居家养老环境？福利多元主义强调福利提供过程中的多元参与和责任共担，以福利多元主义为指导，结合我国农村的现实情况，我们提出在留守老人居家养老社会支持体系建构过程中，调动政府、社区、企业、家庭、志愿组织五方，共同承担社会福利责任，通过多元主体在政策、资金、人力、服务、时间等方面的投入，优化对留守老人的支持形式，强化支持能力，进而提高整体社会支持水平。在这个体系中，政府、社区、企业、家庭、志愿组织等各参与主体都应该明确自己的责任定位，积极作为。
1.政府的责任定位和作用。政府在农村留守老人社会支持体系中居于主导地位发挥主导作用。政府主要从社会保障和社区服务两个方面提供社会支持。首先是完善农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度等制度建设，将符合条件的留守老人纳入农村低保或五保供养范围，对生活困难的留守老人实施临时救助并将其纳入农村医疗救助范围，适当提高留守老人的大病、老年慢性病的医疗报销比例并简化报销手续。发放留守老人养老补贴。浙江、江苏等地根据留守老人的不同经济、健康情况分类发放不同标准的养老补贴，既能切实帮助到需要帮助的留守老人，同时也能减轻财政负担；其次是支持发展留守老人自助产业，增强其自我保障能力。操作上可由基层政府牵头、按照自愿的原则，将生活困难的留守老人集中起来，建立一些适宜其从事的生产实体。对于这些老年自助企业，政府应在财政、税费方面给予减免并提供资金、技术等方面的支持。
在社区服务方面，政府要发挥主导作用协调各方力量、整合各种资源投入到社区服务中，并对留守老人社区服务在基础设施费用和管理费用、培训补贴、床位补贴等方面提供资金支持，在用地保障、申请贷款、税费减免等方面给予政策倾斜。
2.社区的责任定位和作用。社区负责提供留守老人的居家养老服务，是服务提供的实施主体。国务院在《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中提出，“要在农村以乡镇敬老院为基础，建设日间照料和短期托养的养老床位，逐步向区域性养老服务中心转变，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等服务。”目前，各地在试点中或充分利用村里的闲置厂房、学校、院落、集体空房，或通过在新农村建设过程中统一规划，改建或兴建了一大批托老所、老年人日间照料中心、留守老人关爱之家、老年人活动室等养老场所。有些村里的敬老院，也在满足安排农村“三无”对象的前提下，接收了一部分留守老人。实践表明，集中赡养也是适合留守老人的较为理想的一种养老安排。
除了进行养老的场地建设外，农村社区已有的社区资源也可以利用起来。通过整合和利用农村社区已有的设施和资源，依托村文化室、卫生室、乡镇医院和农家书屋等娱乐设施、医疗设施、文化设施等，可有效地提高服务效率，优化服务效果。在服务队伍建设方面，农村社区是“熟人社会”，亲戚、邻居等非支持网络都可以提供支持，除此之外，还可以通过广泛动员村里工作人员、热心村民及党员等，建设留守老人服务队伍，积极参与留守老人社区服务。
3.家庭的责任定位和作用。家庭参与提供社区服务。家庭作为社会的基本细胞，在农村养老中一直发挥着非常重要的作用，因此要继续强调家庭在留守老人养老方面的责任。虽然外出流动拉大了代际间的空间距离，但现代通讯技术发展却为远距离联系提供了便捷，浙江景宁县、湖北来凤县、安徽太湖县等采用多种方式支持留守老人的亲情交流。他们以村为单位采集留守老人信息、编制留守老人子女联系方式簿，确保一旦老人遇到困难，能够及时和外出子女取得联系，同时，通过建立亲情联系卡和交流平台，帮助留守老人经常和子女交流。
此外，家庭作为社区的一个重要组成部分本身应直接参与到社区服务的提供中来。在江苏，农民利用自家房子或租赁房子开办“家办托老所”照顾附近老人，这已经成为一种养老新业态，不仅减轻了政府的负担，而且还非常受留守老人的欢迎。
4.非政府组织的责任定位和作用。民间组织和志愿者参与生活照料和心理支持方面的社区服务提供。近年来，多地不断兴起的农村老年人协会、留守老人互助组（会）等，不仅保障了留守老人的合法权益、而且实现了留守老人之间的生活互帮、精神互慰和生产互助，为解决“留守老人”的实际困难提供了很多帮助。很多社会组织虽然不是专门针对留守老人的，但也积极开展服务留守老人的公益项目或参与兴办公益性养老服务机构，为包括留守老人在内的弱势群体提供帮助。例如，广东省老龄产业协会就在广东省率先提出开展“留守老人关爱服务”公益项目，争取社会力量对留守老人的支持。此外，农村的宗教组织也可以动员起来帮助有需要的留守老人，照顾留守老人的生活起居，充实他们的精神生活，政府需要对之进行适度的引导和帮助。 在我国目前农村养老资源有限的情况下，志愿者队伍是一支重要的生力军。留守老人社区服务的志愿者可以由多层次的不同人群组成，可以发动农村的共产党员、中青年人、健康的低龄老人、邻居、留守妇女、青少年等组成志愿者队伍，为留守老人提供生活照料、心理慰藉等服务。例如，组织农村的大、中、小学生到社区或养老院开展志愿服务活动，为留守老人表演节目、和老年人聊天拉家常；留守老人自己也可以成为志愿者，积极倡导低龄老人照顾高龄老人，健康老人照顾生病老人等。另外，也可以发挥专业社会工作者在这方面的作用：社会工作者可以利用个案、小组、社区工作方法为留守老人提供多种服务，诸如心理辅导、生活照料、聊天解闷等日常生活服务，开展娱乐活动充实老人精神生活，通过资源链接为留守老人获取各种帮助等。在志愿服务方面，各地也探索出了很多有效的做法，如福建晋江萧下村的低龄老人照顾高龄老人的“时间储蓄银行”、湖北省鄂州市华容区的“邻里关照互助组”等都值得交流学习。
5.企业的责任定位和作用。在条件允许的地方，可以发展民办养老机构作为补充。但目前农村的民办养老机构主要是家庭作坊式的，存在较多问题且不能满足留守老人的养老需求。下一步要鼓励和引导企事业单位、民营企业甚至是外资企业等通过公办民营、民办公营、民办公助等多种形式投资民办养老事业。浙江诸暨市乡镇敬老院将服务外包给企业集团的“民办公助”，东阳市的公、民混合开办敬老院等模式，都为我们提供了很好的借鉴。除了引导企业投资养老机构以外，还可以鼓励爱心企业履行社会责任，通过捐赠、设立留守老人基金、参加志愿服务等形式支持留守老人养老事业。
结语
留守老人社会支持体系的构建是一个系统工程，单纯依靠农村家庭或过分依赖政府都无法很好地解决问题。在福利多元主义视角下，通过政府发挥主导作用，整合社区、家庭、非政府组织、企业等各方面的力量，共同构建社会福利支持网络，才能解决好留守老人的养老服务问题，提升其福利水平。
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