浅析奥巴马政府对缅外交政策调整的重点内容
中图分类号：D73/77 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0018-02
缅甸1948年脱离英国殖民，宣告独立，美国即与之建交，直到1988年，两国关系虽有波折，但总体上正常发展。1988年，因为美国无意与缅甸军政府发展关系，两国关系急转直下，美国对缅甸实施制裁，甚至一度将其作为美外交议程里的“敌人”。随后的20多年里，美国几次通过立法，加大对缅甸的制裁力度，并不断向缅甸军政府施压，要求缅甸结束“独裁”统治，走民主治国的道路。
然而，单纯的制裁措施并没有起到终结缅甸军政府统治，也没有为缅甸带来“民主”和“自由”，被认为是一个彻底的失败。美国国内开始广泛讨论是否应该解除对缅制裁，接触缅甸军政府是否有必要和能否成功，是否应该努力协调其他国家对缅甸开展外交等。2009年9月，经过7个月的审查、论证和磋商，奥巴马政府宣布调整对缅甸的外交，在不改变现有制裁措施的基础上，直接与军政府展开对话，讨论如何促进缅甸的民主和人权，以及在更大程度上与军政府开展在国际安全问题上的合作，如防止核扩散和打击毒品犯罪活动等。具体改革内容包括政治、经济、军事、文化四个大的方面。
一、恢复大使级外交关系并与缅政府接触
1988年缅甸军政府接管国家政权，美国召回驻缅大使，将驻缅使馆降为代办级。2012年6月17日，白宫发表声明，奥巴马总统正式宣布提名米德伟为美国驻缅甸大使，使之成为22年以来首位美国驻缅甸大使。
恢复大使级外交关系是美国与缅甸接触的成果之一，美缅两国直接对话也是美国调整对缅外交政策的重要内容。2009年8月，美国国会参议院吉姆?韦伯（Jim Webb）出访缅甸，成为缅甸领导人接见的首位美国官员。由于缅甸政府的积极回应，韦伯的访问取得了比预期更好的效果，两国开启了对话的大门。随着美国政府注意到缅甸的改革，注意到出现在缅甸的“进步火花”（Flickers of Progress），奥巴马决定派国务卿希拉里出访缅甸，她成为1955年以来首位出访缅甸的国务卿，缅美关系此后将进入“新篇章”，美国与缅甸对话的级别显著提升。2012年12月，奥巴马成功连任美国总统，随即对缅甸进行了访问，成为美国首位访问缅甸的现任总统。奥巴马称两国的对话富有建设性，对话仅是两国外交关系发展的第一步，希望缅甸继续改革进程。2013年5月，缅甸总统吴登盛应邀对美国展开正式访问，成为缅甸47年来首次访美的国家元首，两国元首也实现了互访。此外，2012年10月，奥巴马政府首次与缅甸政府就人权事务举行了正式双边对话，2013年8月1日，首轮美国-缅甸打击人口贩运对话（U.S.-Myanmar Trafficking in Personsdialogue）在内比都举行，美缅两国继续扩展对话渠道，扩大对话范围，不断丰富两国的接触成果。
二、逐步放松制裁
奥巴马政府之前，美国政府对缅甸外交的内容几乎全部都是制裁。这些制裁措施主要有：停止对缅甸援助，撤销缅甸的贸易普惠制；阻止国际金融机构双边或多边向缅甸提供援助；禁止给缅甸高官及其家属发放签证；实行武器禁运等。2009年奥巴马政府重新审视制裁的影响和效果，宣布将调整对缅外交，美国开始逐步放松对缅甸的制裁。2012年4月，美国国务卿希拉里发表讲话，宣布美国政府积极与国会磋商，并号召欧洲及亚洲的盟友一道，放松对缅制裁。具体到制裁政策，希拉里表示美国将分阶段放松对缅制裁，包括准备放宽某些缅甸政府官员和国会议员旅游签证、考虑放松对缅甸投资的禁令、考虑取消对缅提供金融服务禁令等。具体放松制裁的实践包括：2012年5月允许向缅甸提供金融服务，2012年7月开始允许在缅进行新投资，2012年9月取消签证禁令并允许向缅提供援助，2012年10月开始允许国际金融机构向缅提供援助，2012年11月放宽从缅进口商品的限制等。
不仅如此，奥巴马政府为了进一步加强对缅甸人民的支持，决定向缅甸提供援助，并逐年加强援助力度。美国政府2014财年对缅援助金额将从2012财年的2880万美元增至7540万美元。2012年，美国重新恢复在缅甸的美国国际开发署（USAID）①办事处，并通过国际开发署向缅甸提供政府援助。2012年美国国际开发署为缅甸的若开邦、克钦邦、掸邦提供共计620万美元的人道主义援助。2014年3月，美国国际开发署与宝洁公司（P&G）合作，援助缅甸200万美元用于饮用水净化。
三、拟建立初步军事联系
除了接触和放松制裁，随着美国改善与缅甸的关系，进一步加强与缅甸的接触就不可避免地涉及美缅两国的防务、安全合作。缅甸希望进一步发展两国军事关系，但美国国内对此反对声音较多，认为缅甸目前的改革成果并不足以发展两军关系。缅甸是东盟成员国，美国可以借助东盟等其他多边框架，开展与缅甸的防务、安全合作。这一权宜之计也为发展两国双边军事交往的试水，因而两国军事和安全合作多具象征意义。比较富有成效的是两国重新启动寻找美军二战在缅失踪人员遗骸方面的合作。2004年，缅甸中断了寻找美军二战遗骸的合作项目，直到2012年8月，缅甸军方派员访问美国“作战失踪人员联合统计指挥部”（JPAC），同意寻找美军二战在缅失踪人员。2013年3月，两国成功合作实施搜寻任务。
此外，美国积极在多边框架下建立与缅甸的军事和安全合作。2010年，美缅两国国防部长首次在东盟国防部长扩大会议（ASEAN Defense Ministers’ MeetingPlus）上举行双边会面。②缅甸国防部长自2011年出席一年一度的“香格里拉防务对话”，在2012年的“香格里拉防务对话”上，美国国防部长帕内塔表示如果缅甸继续改革，美国愿意与缅甸改善军事关系。2013年2月，缅甸还首次以观察员国身份参观摩“金色眼镜蛇”联合军演，并继续参加今年的演习。然而这些举措象征意义大于实际意义，美国国防部就表示，不会寻求与缅甸恢复正常的军事交流与合作，不会恢复对缅甸外国军事金融计划（FMF）或国际军事教育与训练计划（IMET）。 四、加强民间交往
随着美缅外交关系改善，两国的公共外交也继而展开并深入发展。首先，由美国国务院教育与文化事务局赞助的“旋律之路：美国音乐在国外”和“舞蹈韵律”文化交流活动，通过文化作为外交工具，培育人民之间的友谊，促进民间交流。其次，2012年8月美国“体育特使”访问缅甸，与缅甸青年举行体育研讨会；2013年1月，作为“篮球外交”的继续，缅甸青少年访问美国，参加美国篮球协会主办的体育交流活动。第三，美国政府推动政府、学者、学生之间的交流机制（People-to-people exchange）促进两国关系的进一步发展，如在文莱-美国东盟英语能力强化项目的指导下，在缅甸建立语言教学项目，在美国-东盟富布赖特计划的指导下在缅甸建立富布莱特英语教学援助试验点，在东盟发起东南亚青年领袖计划，推动缅甸学生赴美留学。第四，美国的智库也加强与缅甸的交流，如2012年1月，美国亚洲协会在缅甸与新成立的缅甸发展资源研究所（Myanmar Development Resources Institute）开展第二轨道对话（TrackⅡdialogue）；8月，美国战略与国际研究中心（CSIS）亚洲高级研究员访问缅甸等。此外，两国还在旅游、媒体、医疗卫生等方面也加强了交流和沟通。
五、总结
因为缅甸的地缘战略地位和美国的全球影响力，美国调整对缅外交政策受到广泛关注。美国施用“接触”和“制裁”同时进行的双轨（Dual-track）外交，在保持现有对缅甸政府的制裁措施情况下，扩大与缅甸的接触政策，表征为“接触”与多种政治、经济“制裁”的平衡，即“务实性接触”（pragmatic engagement）。虽然美国加强与缅甸的接触，并放松对其制裁，但是美国仍然保留了一部分制裁措施，如冻结缅甸政府高级官员在美国金融机构的资产、限制特殊商品的进口、保留武器禁运等。未来，美国将继续执行“务实性外交”政策，并不急于解除制裁，也不急于迫使缅甸政府进行政治制度的变革，而是一步一步、循序渐进引导缅甸改革，从而使美国的民主价值观进一步传播开来，使美国进一步扩大在亚太地区的影响力。美国政府表示，“接触”或“制裁”本身并不是美国对缅外交的政策目标，缅甸国内进行改革并发生改变才是美国最为关心的。美国希望缅甸通过改革的具体“行动”作为交换条件，从而“换取”美国对缅外交政策的进一步调整，这也被称之为“行动换行动”（action-for-action）的外交策略。然而，美国对缅甸目前的改革情况并不满意，2014年5月奥巴马政府又根据美国法律恢复了部分对缅制裁，包括禁止美国个人或公司在缅甸进行投资。不过，奥巴马政府早就意识到，改变需要时间，美国政府表示不会以某几次会议的结果来判断务实接触是否成功，与缅甸接触应该是长期的、缓慢的、循序渐进的过程。未来美国还会密切关注缅甸的改革情况，尤其是缅甸2015年大选的情况，其对缅甸外交政策将灵活调整。
