论公共政策执行中的“上有政策,下有对策”现象
中图分类号：D089 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0005-02
公共政策执行是政策执行者为实现公共目标而采取的实际行动。公共目标的实现既依赖于上级公共部门制定出正确的政策，更有赖于政策执行者的有效执行。然而，在公共政策执行中，普遍存在着“上有政策，下有对策”现象。这严重损害了上级行政机关制定政策的严肃性和权威性，也不利于下级机关有效实现行政职能。因此，深入研究公共政策执行中“上有政策，下有对策”现象的根源、形成原因，具有重要的现实意义。
一、“上有政策，下有对策”现象的表现形式
1.行政执行主体过分追求个人私利，无视上级政策。“上有政策，下有对策”现象，是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，是一些腐败官员谋取私利的反映。这不仅影响了上级政策的有效实施，也损害了政策的严肃性和权威性。以煤矿生产管理为例，部分官员利用公权力为不合格的、内藏安全隐患的小煤矿提供庇护。矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成利益共同体，双方虽说是各取所需，却给人民生命财产带来巨大威胁，使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣。这种政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大地影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。
2.政府部门为了追求部门利益最大化，消极执行上级政策。在市场经济利益的推动下，有些部门人为地追求部门权力、利益最大化，通过起草“部门规章”将部门权力以及利益扩张法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。还有一些部门为了部门利益公然违反上级政策，比如人为的制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门槛、扩大部门权限等。使得上级政策被条块分割，严重阻碍了其贯彻和落实，也严重降低了政府办事效率。如同时多个部门争着为有利可图的同一事项立法又导致部门之间职责权限不清，造成重复管理、交叉执法、重复处罚，而在一些关系国计民生但又无利可图的事务上相互扯皮，相互推诿，政府缺位的现象时有发生。
3.地方政府为维护其利益，敷衍性或附加性执行上级政策。在公共政策执行中，当上级政策在整体上无益于地方利益时，作为政治执行主体的地方政府就“怠工”，敷衍性地应对而不积极地执行[2]；当上级政策有益于地方政府，但不能满足地方利益需求时，政策执行主体便会“附加”性的执行，积极扩展自身利益。以现在的房价政策为例，中央政府早就有针对性地出台了一系列宏观调控政策，结果只有少部分地区短时间内出现房价微调，总体上房价还是没有降下来，甚至有的地区继续见涨。究其原因，除房产政策本身的问题外，地方政府也难逃其职。这主要因为某些地方政府为了维护自身利益，以房产政策的执行要结合当地实际情况为借口，并不真正去执行中央政府的政策，只是做一些表面文章，搞些“土政策”来应付上级领导检查；或者对于那些不利于地方政府利益的政策视而不见，不予以执行。
二、“上有政策、下有对策”原因分析
1.公共行政决策尚不规范。规范的公共行政决策应该以公共利益为导向，具备科学的决策组织机制、合理的决策责任机制和有效地决策监督机制。只有首先保证行政决策合理规范，执行时才会高效运行。然而现实决策过程中，却出现种种不规范的情况。
决策产生的方式不够科学民主。在现实决策产生过程中，不少决策部门往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，而是由行政首长直接拍着脑袋做决定。例如早在20世纪90年代的山东泰安市的“胡建学案”中，胡建学在行政决策时独断专行，搞“一言堂”，无法保证决策的合理与科学，最终也被当地老百姓唾弃。
政策责任制度缺失。政策执行者公共权力来源于公众，对公众兼有责任。然而，行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上都源于责任心的淡化。决策者在制定决策之初，没有对具体事务责任进行明确规定和划分，这主要表现在决策权力与决策责任相分离、决策责任主体不明确、对决策失误责任追究不严格等方面。
行政监督方面有待改进。行政监督不明确，在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面，都存在不够明确的现象。各种监督主体之间的关系不够协调，彼此之间缺乏有效沟通，并出现监督区域的“交叉”或“空白”现象；行政监督法律法规不完善。行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面用于行政监督的法律法规仍旧空缺；另一方面，我国现存的行政监督制度使用的措辞笼统，监督的标准和可供操作的细则模糊，使监督主体很难准确界定和及时查处、纠正违法违规行为。
2.政策执行主体过于追求地方、部门和个人利益。（1）过分追求地方利益。地方政府作为地方利益的独立主体又是地方经济发展的管理主体为了应对上级政绩考核，凭借行政强制手段操纵经济市场以获取地方利益。此外，由于政企不分导致地方政府与所属企业成为利益共同体，地方政府通过各种非市场手段确保本地企业获得最大利益。同时由于权力体制不够完善，中央与地方事权关系的模糊，也使得地方政府追求当地利益的短期化。（2）过分追求部门利益。在市场化背景下，政府部门在市场化改革中也有了自己的利益追求和扩权欲望，部门之间甚至开始了争权夺利。在向市场经济体制转轨的过程中，部门本位主义不断增强，与所管辖企事业单位结成利益联盟的趋势愈演愈烈，在市场经济中不断运用手中的公共权力换取经济利益。（3）过分追求个人私利。在公共政策执行过程中，行政执行人员一方面是政府机关代理人，充当着公共角色；同时又作为社会成员，充当着私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策。然而，市场经济条件下，由于理性“经济人”的存在，政策执行者也在追求着私人利益。由于制度的不完善，这种角色错位产生了“经济人”与“政治人”之间的冲突，并导致权力寻租，政策执行主体被腐蚀，政策的落实也变得遥遥无期。 三、解决“上有政策，下有对策”现象的具体措施
1.建立科学民主的决策体系。在公共行政决策过程中实行有效的公共参与是实现决策民主化与科学化的根本途径。所以，在政策制定过程中，一定要坚持深入基层、实事求是做调查，实现决策原则性和灵活性的统一。另外，发挥基层政策执行人员和专家学者的作用。因为基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，而专家学者具有专业知识结构，二者结合，理论联系实际，他们的建议往往具有可操作性[4]。同时，要在政策制定中进行民意调查、举行听证会，由公民对关乎自身合法权益的政策和文件提出审查。最后，落实责任追究机制。对岗位进行工作分析，明确职位职责，将责任落实到具体个人，对政策执行偏差、执行误差，甚至违背政策，对抗政策造成严重后果的责任人施予惩罚。
2.加强执行监督机制。孟德斯鸠曾经说过：“行使权力的人总是会行使到法律的边界为止。”所以，只有用权力来制衡权力，用权力监督权力，才能避免“上有政策，下有对策”行为的发生。
第一，提高内部监督权威。首先在政策领域，对行政人员的权力进行有效的制约，保证权力依法行使，进而保障政策的有效执行。其次，对政策系统决策、执行、监督部门之间进行必要的划分，使之互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，保障政策执行监控有力。第二，增强外部监督力度。充分应用现代科技构建政策执行监控系统，收集处理各种政策执行信息，建立完备的信息控制系统，切实保障行政监督能够执行；建立公共监督机制，社会媒体、群众监督这些监督途径都可以作为正式的行政监督渠道。
3.健全相关法律制度。面对越来越多的“对策”行为，必须从根本上进行法律制约才能保证上级决策的切实实施。遏制“对策”行为，首先要尽量消除这一行为产生的收益动机，才能减少行政人员“出轨”，所以这就需要法律将这种动机扼杀在摇篮里。依法行政、依法监督、依法决策环节都需要出台明确的法律条文来进行规范和制约。同时，立法程序要进一步民主化、公开化，法律草案应尽可能在立法机关主持下通过招标立项等形式组织以专家学者为主体，相关人士参与的法律草案起草组提出建议，要尽量避免由政府部门主导法律草案的起草。立法必须做到以公共利益为导向，并对授权立法进行严格监督。
4.加强行政执行人员的培养和教育。面对政策执行严重变形和失败的情况，政策执行者负有很大责任。所以，加强行政执行人员的培养和教育显得尤为重要。作为一个高素质的政策执行人员，一定要牢固树立党章意识，自觉用党章规范平时的言行。在具备领导风范、大局观念的同时，还需具备相应的专业管理方面的知识、技能和实践经验，并具有较强的政策理解能力，此外，党的各级组织也要自觉担负起执行和维护政治纪律的责任，加强对党员在工作过程中遵守政治纪律的教育。党的各级纪律检查机关要把维护党的政治纪律放在首位，加强对政治纪律执行情况的监督检查，并加大问责力度。
综上所述，要想真正解决“对策”行为这一问题，还学要适时废止那些不利于社会发展的“对策”行为，让决策和执行都公开化、透明化、民主化，让监督大众化、社会化。对于种种“对策”，进行各个击破，确保公共政策目标的有效实现。
