公共政策多中心执行模式下合作型政府信任关系的构建
中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）03-0073-03
自改革开放以来，我国正经历着从计划经济向市场经济的历史转型，以及工业化向后工业化的社会转型，思想观念、利益格局和社会结构等均发生了深刻的变化，政府信任关系也面临着严峻的挑战。合作型信任关系是政府公信力的基础，亦是走向社会主义和谐社会的可行路径，公共政策多中心执行的特点与建立合作型政府信任关系的诉求不谋而合，是构建合作型政府信任关系，实现多元社会主体合作治理的有效途径。
一、公共政策多中心执行模式的内涵
随着经济发展和社会进步，公共事务日趋复杂，公共利益日益多元化，传统公共行政范式下的单中心执行模式面临财政压力、公共政策执行偏差、效力低下等多重困境，政府作为公共事务的唯一管理主体往往力不从心，顾此失彼，因而公共信任危机不断加剧。在治道变革的历史趋势下，多中心政策执行模式所特有的合作性和包容性有效适应了公共政策执行和公共事务管理的复杂性与多样性需求，成为面向未来的合作主义公共政策执行的基石。
公共政策执行多中心是从政策执行的角度，基于政府治理理论以及公共事务的多中心治理理论推演出的治理分支。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派从执行主体结构角度，将只有一个执行主体的公共政策执行模式称为“单中心体制”，把存在多个执行主体的公共政策执行模式称作“多中心体制”，非政府公共部门、私人部门、公民及其他社会力量将与政府合力，共同承担公共政策的执行责任，各主体之间维持一种合作与竞争的关系。
二、公共政策多中心执行模式是构建合作型政府信任关系的可行路径
（一）合作型政府信任关系的价值理性诉求
20世纪后期，学者们开始从政治层面来研究信任问题，张康之教授根据不同历史时期的社会形态，将政府信任分为习俗型信任、契约型信任、合作型信任。多元化的社会力量、复杂的政治网络结构以及全球治理趋势下形成的多中心世界合作秩序等因素，为合作型政府信任关系的构建创造了可能。在我国，合作型政府信任关系是建设服务型政府以及社会主义和谐社会的现实诉求。
合作型政府信任关系对早前治理手段及治理模式进行了批判的继承，“服务―信任―合作”的三位一体是服务型社会治理模式下的合作型政府信任关系的新型特征，涵盖了互信、自治、互助等社会治理要素。合作型政府信任关系是以社会本位、公民本位的理念为指导，突破现阶段与新型社会治理模式不相符的各种制度、思维模式以及行为方式，秉承民主精神，通过多元社会主体在公共政策领域的广泛参与，从而实现社会的多元共治。在共治的过程中，各合作主体之间的信任关系得以反复强化，从而建立起以合作型政府信任关系为基础性结构的合作治理体系。
（二）公共政策多中心执行模式作为构建合作型政府信任关系的工具理性审视
在传统的公共政策执行单中心模式下，政府是公共政策决策与执行的垄断性主体，社会与公民作为公共政策执行的目标群体，无法自由表达意志，积极性受到压抑，与政府的配合程度较低。在多中心政策执行机制中，通过权威分散和公民参与的网络结构，将一切治理活动建立在广泛且充分的合作、信任的基础之上，多元主体基于一定的集体行为规则，通过共同参与、相互调适，在合作和协商治理社会的过程中，形成多样化的公共事务管理制度和组织模式。
公共政策执行多中心的思想是相对于单中心权威秩序思维而言的，“多中心”思想下，政府是与多元执行主体并存的一元，意味着政府需要进一步优化职能结构，强化社会管理和服务职能，谋求与其他治理主体的共同治理。社会中多元的独立行为主体通过参与公共政策的决策与执行，在合作型政府信任关系的整合作用下，实现对公共事务的合作治理。在共治的过程中，政府、市场以及社会在合理分工的前提下共同协作，随着公共政策执行多元化的有效运行，官民之间的互赖性合作关系随着双方互动性的增强而增强，政策执行模式逐渐向对话性转换，合作主体之间的“信任―服务―合作”关系由此得到巩固和强化，有效促进合作型政府信任关系的发育。
三、公共政策多中心执行模式视阈下构建合作型政府信任关系的路径探索
（一）合作型政府的职能转变
多中心公共政策执行是一种合作、信任以及协商治理社会的过程，亦是一个善治过程。政府职能架构的调整、政府职能的张弛是多中心公共政策执行的政治条件，顺应当代“还权于民”“小政府大社会”的行政改革思维，全球范围内展开了重塑政府的行政改革实践，一方面优化政府职能结构，推进政府职能转化、弱化、强化的变革，“缺位”的“补位”，“越位”的“归位”，加强和提高政府的公共服务功能与公共服务效率；另一方面，为避免政府陷入职能与能力冲突的陷阱，通过政府、社会及市场的合理分工，使政府能够集中精力履行自己的核心职能，借助多元主体的协作，进一步解决市场失灵和政府失灵问题。政府职能与政府信任之间存在紧密的关系，政府职能的每一次扩张行为，都有可能释放和激发政府无法满足的公共需求，最终公民对政府的失望、不满随之提升。若将政府行为限制在特定范围内，促使其在真正需要它的领域承担起不可推卸的责任，更有利于树立政府的信用形象，建立与其他独立行为主体的信任关系。
（二）塑造积极的公民
公民是公共政策多元执行主体中重要的一元。在社会转型期，多元化的社会成为公民追求的共同目标之一，公民自由、自主、自治的意识逐渐觉醒和增强，公民参与社会管理、公共政策决策和执行的自觉性和热情日益高涨，推动社会治理模式向自我管理、自我服务的多元化治理模式转变，为公民社会的培育奠定了坚实的基础。 复杂各异的公民背景，如政治面貌、职业、收入水平及受教育程度等是影响合作型政府信任关系构建的重要因素。首先，政府应采取不同的信任社会资本培育政策，努力改善客观的公民背景条件，为政府与公民之间的信任与合作关系的建立奠定良好的基础。其次，加强公民教育，在全社会范围内树立公民精神和信任、互助、合作的公共精神，培养公民的主体意识、权利意识、参与意识以及自我管理意识，营造宽松的政治环境，多方位促进具有理性思维、开放视野、独立判断力及强烈社会责任心的现代公民的养成，多角度实现非官方、独立、服务性的第三部门之发展，通过加强实践引导，发动和鼓励公民参与社会治理、公共政策的制定及执行的讨论与协商，变公民的被动参与为政府与公民间的合作治理，改善二者之间的信任关系，高效妥善地化解政府治理过程中的各种矛盾与冲突，促使政府与公民一起共同形成公共秩序和公共权威，在政府有效治理的基础上形成多元治理结构。
（三）以法制化保障合作型政府信任关系的常规化
在“单中心治理”转向“多中心治理”的国际趋势下，中国的公民社会开始发育，许多社会组织已在法律上拥有了自主治理的身份。为了使多中心公共政策执行模式真正落到实处，不仅需要宽松稳定的政治环境，合理适度的财政支持，更重要的是离不开明确可行的法律保障。公民社会的发展离不开健全的法律法规体系，多中心公共政策执行与合作型政府信任关系的建立都必须在法的规治之下，以立法形式确立非政府组织的社会地位和权利范围，界定政府组织、公民组织、政党组织及个人等多元独立行为主体之间的关系，明确他们在法律上的平等地位和合作关系，确保多元主体有意愿、有能力、有保障地参与共同治理。“有序”的公民政治参与是与我国社会历史条件相容的渐进式的新型政治参与模型，通过塑造法治化的公民参与文化，营造良好的法律氛围，以法治化的政治参与带动“有序”政治参与局面的形成，避免冲动型参与、指向过高的参与等非理性化的参与行为对民主政治建设产生消极的影响。多中心公共政策执行模式下，建立和完善相关的法律法规体系，有助于在多元独立执行主体之间形成良好的合作规范，加快合作型政府信任关系的构建，促进互信的合作治理，助力培育繁荣的公民社会。
