国家贫困县政策改革的路径依赖及其破解之道
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0014-03
作者简介：徐彦平（1989-），女，山西定襄人，兰州大学管理学院2012级行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策分析。
一、问题的提出
国家贫困县政策是政府相关部门为了帮助贫困地区发展而设立的一种政策标准。从1986年贫困县的确立到2001年重点县的调整，随着农村扶贫瞄准机制的转变，贫困县政策相应地进行了调整。具体而言，贫困县的确立以1986年成立的专门扶贫机构为标志，经过1994、2001、2011年三次调整，贫困县的数量并未发生变化，只是在东西部政策分配上进行了完善。2001年国务院颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县。为了保证名称上的一致性，本文将现在的重点县政策统称为国家贫困县政策。
国家贫困县政策的变迁本质上是扶贫瞄准机制的变革过程。作为一种政府主导的制度安排，它对扶贫效果产生直接影响。美国历史制度主义学者保罗?皮尔逊指出：“政治领域内由于缺乏竞争性，其制度变迁比经济领域、社会领域内的变迁更有具路径依赖性。”[1]从“扩充-调整-再调整”的政策调整过程来看，国家贫困县政策变革的方向并不是随机的，而是在“旧”政策内容的基础上进行渐进式的边际调整。新制度经济学中的制度变迁理论正好强调了制度创新和变迁在经济社会发展中的重要性。这里的“制度”就是指“一系列被制定出来的规则、服从程序和道德、伦理的行为规范”，诺思称之为“制度安排”。[2]为了更好地解释国家贫困县政策改革的过程，我们把国家贫困县政策看作一种制度安排的演变，因此，可以运用制度变迁的方法来分析该政策变迁问题。在用这一理论解释政策改革实践时发现，尽管我国的国家贫困县政策在实践中还存在诸多问题，但仍然没有退出的重要原因在于路径依赖现象使然。
二、贫困县政策改革中路径依赖的基本特征
1993年获得诺贝尔经济学奖的道格拉斯?诺思，用“路径依赖”理论成功地阐释了经济制度的演进，他认为技术演化路径与制度变迁过程是相似的，都存在着交易成本显著、报酬递增和自我强化的机制。一旦发展路线沿着一条具体进程推进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些所派生的主观主义模型就会增强，这一进程使制度变迁会很强势地沿着已经选定的路径继续走下去。[3]一种制度的初始选择即使是偶然的，但由于其带来报酬递增因而会强化对这一制度的依赖，并对未来制度变迁的方向和轨迹产生强大的影响力和约束力。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。换言之，一旦我们选择了某种路径，就意味着我们可能将会被长久地锁定在这条路径上，想要摆脱或被其他更优的路径所取代就变得异常困难。
国家贫困县政策改革作为一个制度变迁的过程，受制并依赖于初始“旧政策”，明显体现了路径依赖性。从该政策改革的历程中，我们可以看出，路径依赖的轨迹特征主要体现在三个方面：
1.政府过度主导的路径依赖。改革开放初期，在扶贫资源有限的条件下，贫困人口和地区难以利用市场机制来摆脱贫困，因此政府从1986年开始成立专门组织，设立国家贫困县，制定相关扶贫政策来重新组织社会资源向贫困县倾斜，逐步改变了贫困地区落后面貌。而这种政府主导贫困县政策的初始条件在政策改革过程中具有自我强化的功能：政府借助自身的层级结构来推行政策，形成过度主导模式。这种过度主导导致贫困县政策在制定、执行中，容易脱离实际扶贫需要。
在2011年调整过程中，中央将调整的权力下放到各省，各省在既定贫困县数量的基础上有权更改省内贫困县名单。然而在省级政府主导和缺乏社会力量参与的情况下，出现了一些贫困县认定不合理，与扶贫需要不吻合的情况。而在贫困县政策落实阶段，县级政府也往往存在行为偏差，由于地方官员的升迁标准以经济绩效即GDP指标排名为主，政府官员在缺乏有效监督的情况下，极易将优惠政策、扶贫资金用于能够迅速增加GDP的领域和项目，而非投入到真正需要扶贫的地方。国家审计署在2013年4至5月，对广西、云南等6省区19个国家级贫困县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况进行了审计。在抽查审计的12.4亿扶贫资金中，违法违规使用2.34亿，占到约19%。[4]
目前，社会力量仅限于参与扶贫项目的具体执行，如定点帮扶、产业扶贫等。而政策的制定、扶贫资金的拨付使用过程等却由政府主导，社会力量的参与、监督途径不畅通，导致扶贫资源分配不公、扶贫效率低等问题的产生。
2.以县为单位的路径依赖。长期以来，国家贫困县政策调整过程中以县级作为扶贫单位，自1994年调整后，贫困县的数量没有发生变化，始终保持在592个，且调出的县数量极少，从而形成了以县为单位扶贫的路径依赖与锁定效应。国家统计局2008年度数据显示，我国农村目前需要帮扶的贫困人口还有4007万左右，其中2421万贫困人口分布在592个国家级贫困县中，约占全部农村贫困人口数量的60.4%，占592个国家级贫困县23830万县域总人口的10.2%；而2002年，我国农村需要帮扶的贫困人口达8645万，其中4828万来自国家级贫困县，占当时国家级贫困县22787.4万县域总人口的21.2%。（数据来源：2008年国民经济和社会发展统计公报）这表明国家级贫困县所覆盖的贫困人口比例逐年下降，漏出率升高，贫困地区内部有更多条件相对较好的人口也享受到扶贫政策。 3.调整周期过长的路径依赖。目前，贫困县政策调整的时间与国家扶贫战略规划一致。1986年政策确定，经过1994、2001、2011年三次改革，大概十年左右调整一次，真正退出的贫困县数量少，2012年调出的贫困县名额还不到总数的1%，退出机制僵化，形成调整周期过长的路径依赖。国家扶贫战略作为顶层设计，需要保持相对的稳定性、连续性和较长的调整周期，而贫困县政策作为具体的制度设计，则应根据实际情况缩短调整周期。
近年来一些贫困县依托自身拥有的自然资源，经济获得快速发展，但是由于贫困县调整周期过长、退出机制不健全，仍然享受国家贫困县带来的各项优惠政策。这最终会导致资源在贫困县与非贫困县之间的不公平分配，进入“穷县越穷，富县越富”的恶性循环怪圈，扶贫目标难以实现。
三、贫困县政策改革的路径依赖成因分析
诺思认为，制度变迁过程中的路径依赖是由两方面的原因造成的，一是现有制度下的相关既得利益集团，他们为了维护自身现有利益，总是维持现有的制度。二是非正式制度如意识形态的影响。诺思强调：“非正式约束在制度渐进的演进方式中起着重要作用，因此，是路径依赖性的来源。”[5]此外，改革成本的限制也是产生路径依赖的现实原因。
1.利益集团阻碍是路径依赖形成的重要因素。耶鲁大学政治学教授罗伯特?达尔认为：“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”[6]利益集团与现有制度是共存荣的，他们对现有制度有着强烈的需求，因而会阻碍政策变革来维护现有利益及其预期的共同收益。国家贫困县政策作为对社会资源的一种分配方式，主要涉及的利益集团包括两类：一类是贫困县的政府官员群体；另一类是既得利益的低收入群体。对于县级政府官员而言，通过国家贫困县政策可以获得直接的资金和项目支持，而且能够享受国家的诸多优惠政策，因此，在潜在收益即报酬递增的影响下，县级政府将极力维护现行的贫困县政策，以期能够争取到更多资源。从低收入群体来看，也形成了对该政策特别是对于目前实施的开发式、参与式扶贫政策的依赖。因为扶贫项目中的小额信贷、产业扶贫等属于“亲富而非亲贫”式的项目，参与门槛相对较高，农业银行为了保证贷款的回收率要求贷款者能够以抵押等方式进行担保，产业扶贫项目在政府提供资金的同时也要求扶贫对象的自身配套资金达到一定比例，由于绝对贫困人口没有资金或抵押品，因而难以得到这些项目的支持，被排除在外，项目最终落到低收入人口甚至非贫困人口手中，使得受惠的低收入群体也成为利益集团的一部分。
2.非正式规则的制约是路径依赖形成的内在原因。非正式规则，亦即非正式制度，它是与正式规则相对的概念，包括价值观念、伦理道德、习惯和传统因素等。诺思认为：嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。这些文化约束不仅将过去与现在和未来连结起来，而且是我们解释历史变迁路径的关键之所在。[7]非正式规则作为一种意识形态渗透到贫困县政策改革的全过程，当它与制度变革的客观要求不相适应时，就阻碍了制度的变迁与创新。中国的主流文化是一种服从型政治文化，农村人口素质偏低，思想观念落后，心理素质上表现为求稳、怕变、盲目等，“等、靠、要”的思想根深蒂固，这种意识观念难以在短时间内改变。贫困县政策进入锁定状态后，人们便形成了更加稳定的心理预期，自然地对于未来政策变革的不确定性持否定态度。因此，尽管新的正式规则即扶贫纲要已经订立，但是贫困地区的非正式规则还没有发生根本的改变，这就对政策改革造成极大阻碍，导致路径依赖的形成。
3.改革成本的限制是路径依赖形成的现实基础。许多制度变迁失败的主要原因并不是新制度的收益小，而是因为改革成本过高导致人们抵制、阻碍制度的变迁，即使新制度会带来更大的收益机会。国家贫困县政策改革遇到阻力，也存在改革成本限制的原因。科斯等指出，从现行的制度安排转变到另一种不同制度安排的过程是有费用的，并且是一种费用昂贵的过程。[8]这种费用即成本包括时间成本、管理成本、设计成本等。人们对于任何制度的变革都有一个逐步认识的过程，从对现行制度的认同到达成改革共识是个长期的过程，这一过程就构成了改革的时间成本。从1986年国家贫困县的确立至今，尽管该政策存在诸多不足，但也取得一定成效，缓解了我国的农村贫困程度。2011年中国农村贫困监测报告数据显示，在2002年到2010年将近10年的时间里，592个国家贫困县的农民人均纯收入年均增长幅度超过全国平均水平。农村居民的基础设施建设和健康状况都有很大程度的改善。特别是教育、医疗方面，13-15岁儿童的在校率从83%上升到96.7%；有卫生室的行政村比例从69%增长到81.5%，健康人群的比例从91.7%上升到93.3%。因此，许多农户对该政策持认同态度。如果进行改革，农户在思想认知上达成共识需要很长时间。管理成本是由于贫困县政策调整所带来的组织架构、人员配置变化等方面所支出的费用。我国地域宽广，贫困县呈碎片化分布。如果国家贫困县政策进行大规模调整，势必会牵扯到基层甚至是中央组织机构的调整和重组。若将调整重点放在村级瞄准上，在贫困村数量增加的同时，上级监督的行政链条拉长，在收益未知情况下，管理成本势必大幅增加。从设计成本来看，国家贫困县政策改革是一项复杂的系统工程，要设计出理论上科学合理、实际操作可行的制度，不管是具体实施路径的选择、顶层制度设计的构建，还是相关配套政策的出台都需要付出巨大的成本代价。如参考国际标准、我国的国民生产总值、物价水平等重新划定贫困线，调整贫困县确定标准以及贫困县政府考核监督机制的改革等，都将遇到诸多困难和问题。当政策转型的成本过高时，为了减少“沉淀成本”，政策会被锁定在原始路径上，即使这种路径是低效率的。
四、破解贫困县政策低效率的转型路径
1.完善“政府主导，社会参与”的扶贫政策。政府过度主导的路径依赖，致使社会力量特别是非政府组织的参与力度不足，贫困县政策在实施中面临困境。为了完善贫困县政策，应在政府主导的前提下，积极鼓励社会力量参与。一方面，在贫困县政策制定、调整的过程中，拓宽社会力量参与渠道，加大政策制定的透明度、公开度，广泛听取代表弱势群体的社会力量的声音，在综合权衡的基础上，制定出符合实际的政策。在政策实施过程中，畅通社会力量对资金、项目实施的监督渠道，将社会监督与政府监督结合起来，保障扶贫资源的效益；另一方面，政府要进一步创造条件，加大宣传力度，引导更多社会力量参与到产业、文化、医疗等具体扶贫工作中。社会力量扶贫能够弥补政府扶贫的短视化行为，减轻政府财政压力，增强贫困人口自我脱贫的能力，未来将会成为扶贫的中坚力量。将政府和社会结合起来组织扶贫工作，能够扬长避短、相互补充，有利于推动扶贫工作机制的创新。 2.推进扶贫瞄准机制的变革。随着扶贫工作的日益推进，贫困问题呈现新的现象：贫困现象的大片区和碎片化同时并存，不再简单的集中在县。为此国家也颁布政策来推动瞄准机制的调整，如在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中确定了148131个贫困村实施整村推进政策；《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》又确定了14个集中连片特困地区来保障扶贫工作的顺利开展。但是在政策连续性的作用下，贫困县政策仍在诸多扶贫政策中占据重要地位，国家对其重视度甚至超过村级瞄准和片区瞄准。
由于新时期农村贫困呈现新特点，在农村扶贫治理手段多样的状态下，为了保证扶贫工作顺利、高效地开展，必须重新调整扶贫瞄准机制的重点。汪三贵通过实际调研发现：以收入为标准和在精确瞄准状态下应该被确定为贫困村的村中有48%的村没有被瞄准。[9]村级瞄准并没有比县级瞄准覆盖更多的贫困人口。因此，扶贫瞄准机制调整的过程中，要根据贫困的分布特点来决定是采取县级、村级还是大片区瞄准。在逐步改革国家贫困县政策的基础上，将村级瞄准与集中连片特困地区有效结合起来，在条件允许的情况下，建立直接针对穷人的瞄准机制，扶贫到户，提高扶贫资金的使用效率，并根据贫困人口的特点来选择实施开发式扶贫或保护式扶贫治理。
3.建立贫困县动态调整机制。利益集团在任何社会都是不可避免的现象。规范利益集团行为的关键在于如何打破既有的路径依赖，建立起良好的制度安排。[10]因此，利益集团对政策变革的抵制必须借助强有力的外力来破解，而这一强制性的外力就是建立贫困县动态调整机制，并将其制度化。
首先，要建立健全县级政府扶贫工作考核与退出机制。十八届三中全会已经明确指出，将来在国家扶贫开发工作重点县不考核GDP。各省也应该相继出台新的绩效考核指标体系，将脱贫效果作为最重要的考核指标，避免利益集团挪用扶贫资金。建立扶贫资金和项目的效益考核机制，在对资金投向、拨付和项目落实进行审计、考核时，更要注重效益问题，提高扶贫资金的利用率。根据贫困县政府绩效考核结果和扶贫工作开展的实际情况，5年左右重新确定贫困县划分标准，并制定出规范、量化、可监督的退出机制。目前，河南、重庆等多省（市）已经开始制定省级退出标准。
其次，研究制定鼓励贫困县政策退出的激励机制。对于提前脱贫的贫困县和已经达到退出标准的贫困县，仍然要给予一定的政策优惠。从长远考虑，当退出的收益大于贫困县所享受到的优惠时，才能调动贫困县退出的积极性。只有这样，才能打破利益集团特别是贫困县政府官员“争夺贫困县”的格局。
4.非正式制度的转变：思想观念更新。一方面，政府在为贫困地区提供物质援助的同时，要加大农村教育文化的宣传和普及力度，借助村委会这一农村基层组织来建立“农民文化工程”，转变农民的思想观念，增强农民对政策改革的必要性的认识；另一方面，要加大贫困地区广播、电视、网络等通信基础设施建设，拓宽农民获取信息的渠道，增强其与外界的沟通和联系。同时政府可以通过奖励政策来调动贫困人口通过自身努力脱贫致富的积极性。
