台湾的公共政策营销及对我们的启示
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）04-0042-06
引言
科特勒（Kotler）曾经断言，营销的理念和方法将超越企业管理的学科界限而延伸至更加广阔的领域，“任何一个组织不是考虑要不要营销，而是必须面对营销”。 [1]从20世纪80年代开始，“新公共管理”运动逐渐兴起并很快波及全球。西方各国政府开始纷纷借鉴一些私营企业的管理方法，其中之一便是“营销”的理论和技术。一时间，“政治营销”、“政府营销”、“公共部门营销”、“社会营销”等关于在公共部门运用“营销”的研究成为学术界讨论的热门话题。而由于“公共政策”是政府和其他公共组织配置社会资源、管理社会事务的主要工具和行动载体，运用“营销”的理念和方法对公共政策的设计和执行过程进行优化显得更为重要。台湾的一些学者对此保持了比较高的敏锐性，围绕“政策行销”（大陆的习惯说法为“政策营销”）进行了一系列的研究。同时，台湾一些地方政府也开始在政策实践中进行了大胆的尝试，并取得良好的效果。台湾的理论与实践经验对大陆地区的政策管理和政策创新来说，无疑具有非常大的借鉴意义。
一、台湾学者对公共政策营销研究的理论贡献
台湾学者对“政策营销”的定义可以分为两大类，第一类以吴定、丘昌泰、张世贤为代表，他们将关注重点放在了政策制定完成后的政策推广和传播上。[2][3][4]这些定义有以下几个特点：所谓的“营销”过程的向度是自上而下的，其主导者为政府机关，民众是信息接收者和“被宣传者”；这种“营销”的工具理性意味颇强，“营销”的主要目的是为政府机关服务；“营销”被当作政策制定中或制定后进行宣传和传播的一个过程，并未强调其是一种深入执政者内心的理念。
另一类关于“政策营销”的定义则以翁兴利、苏伟业、鲁炳炎等人为代表，他们认为“政策营销”作为一种理念，必须以“公民价值”为内核，除了要在政策形成之后，运用“政策促销”的手段进行政策宣传，获取共鸣和支持，排除政策执行的民意障碍外，更要强调在政策拟定之前就充分地了解、倾听民众的需要和建议，从根本上做到以“公民的价值”为本，实现公共治理，促进公共政策和社会需求的互配。[5][6] [7]
在政策营销的策略运用上，除了借鉴麦卡锡（McCarthy）企业营销“4P”策略组合模型（“产品”、“价格”、“渠道”、“促销”）之外，丘昌泰又另外加上了两个“P”，即“伙伴关系”（Partnership，与各种组织团体建立理念联盟）和“政策因素”（Policy，政策本身质量和其他相关政策影响）；[8]何吉森则认为必须考虑“5C”因素：“Cost”（民众为了得到政策服务而付出的代价）、“Convenience”（获取政策服务的便利性）、“Consumer”（顾客的特点）、“Communication”（沟通技巧）、“Creativity”（政策营销中的创意）。[9]
台湾学者也开始纷纷构建自己的政策营销理论模型，以期在更加宏观的层面上理解政策营销过程。周鸿腾强调在政策过程中的每个环节都应当与利益相关者进行充分的互动和营销。[10]陈敦源提出要以对五个问题的回答来作为“政策营销”的分析框架：有意义吗（政策产品是否有正当性）？资源在哪里（政府内外有利于政策营销的资源，也即政策营销的“价格”因素）？标的是谁（政策标的的确认和需求判断）？如何行销（营销的策略和渠道设计）？如何评估？[11]苏伟业在借鉴斯奈夫利（Snavely）政策营销模型的基础上，提出了自己的营销模型（见图1）。[6]他将政策营销的主体分为“营销者”（营销代理，核心是政策企业家）和“营销市场”两方。政策企业家们发现和提出问题，推动政策调查，并促使政策问题进入议程。而政策市场不同于商业市场，它由四部分组成：受众市场（由受政策影响的群体组成）、意见市场（压力群体的意见）、资源市场（有助于政策执行的资源）、合法化市场（有权使政策获得通过的组织和个人）。政策企业家在进行政策调查之后，通过对政策市场进行区分，选取合适的政策组合。
台湾学者还对“政策营销”的政治恰当性进行了探讨。苏伟业等人认为：只要政府等公共部门受到了“制衡的压力”，它们就会有“营销”的动力。这种制衡的压力不仅来自于不同党派之间，还会来自各级政府之间、公共部门之间、政府与社会组织之间、政府与民众之间，即便是民众不愿改变自身行为的情绪也可以成为“政策”的竞争因素；公共政策面向的是全体公众的长远利益，在假设人不必然是理性的，是容易短视和情绪化的前提下，政府和公共部门必须从更加高远的角度出发来提供公共政策，即便有少数民众当前利益受损，这也与公共价值不相违背；“政策营销”还体现了“慎思式民主”的特点，即任何决策都会在理性沟通下进行，强调理性论辩、求同存异。[6]
另外，台湾学者在对“政策营销”的基础性理论进行研究的同时，已经开始考虑“政策营销”技术的扩展应用问题。例如张世贤探讨了电子化政府条件下政策营销的运用问题；[4]林水波对政策营销中资讯政策工具的属性、基本功能以及如何在具体营销环境下提升其作用进行了详细的论述。[12]周韵采将政策营销视为促进公私部门合作的重要工具，并结合台北市无线宽带网络建设政策的案例，提出了自己的“资讯类公私协力模组之行销模式”。[13]
总体而言，台湾学者弥补了西方研究者没有把“政府再造”的重点放在政策管理层面上的研究缺陷，系统地论述了“政策营销”的定义、策略组合、理论模式等问题，并对政策营销工具的扩展应用、政治恰当性等问题进行了探讨，从而确立了“公共政策营销”研究在公共政策学科中的地位。但还应该看到的是，台湾学者当前的研究还处于初级阶段，仍有不少值得关注的问题未能涉及。同时，也是受“从政策学出发研究路径”的惯性思维所限，①他们更多地是将政策营销作为一种政策分析的宏观框架，缺少对营销具体技术应用的细化分析，因此在进行实际案例分析时难免还显得生硬和粗糙。 二、台湾公共政策营销的实践经验
2000年7月，为了解决台北市生活垃圾急速增长的困境，时任台北市市长的马英九决定开始推行垃圾费随袋征收政策。新政策要求市民购买专用垃圾袋，采用专门回收车定时回收，严惩使用其他垃圾袋或伪造垃圾袋的行为。以期通过垃圾随袋收费的方式来提高市民垃圾分类回收的积极性，最终减少生活垃圾的数量。在政策推动过程中，台北市政府全面运用了政策营销的方法，垃圾回收率从2000年的2.4%提升到2010年的45%。10年间，台北市人均垃圾产生量由1.12公斤/天降至0.39公斤/天，减少了65%。[14]该项政策营销尝试的成功，成为马英九主政台北时期的一项主要政绩，被总结为“台北经验”而广泛推广。参考这种政策营销模式的其他后续政策，例如2001年，由台湾“环保署长”郝龙斌亲自推行的“限制使用购物类塑料袋及塑料类免洗餐具政策”，2008年台北市启动的“节能减碳政策方案”等也都取得了良好的成效。可以将这些政策营销的成功经验归纳为以下几个主要方面：
（一）“政策企业家”的积极推动
约翰?W?金登将政策企业家定义为愿用时间、精力、声誉和金钱等资源来换取政策目标、群体团结等预期收益的政策倡议者。 [15]政策营销更多地是一种“自上而下”的政策过程，政策企业家在其中的作用就十分突出。“公共政策营销”中的“政策企业家”除了需要拥有宽广的视野、战略性的眼光、对环境和人际关系高度敏感、具有高度组织协调能力和行动力等特质外，他还必须信奉并遵循“顾客至上”的理念，珍视“公共性”的内核，坚守民主的圭臬。真正的“政策营销企业家”不是玩弄权术的政治掮客，更不是为了一己私利而操纵政策传播的利益集体代理人，而是要从政治统治者变成为公民的服务者；从老百姓的父母官变身为民众的好伙伴；从崇尚“民可使由之，不可使知之”转变到坚信“必使民知之，方能使其乐而为之”。在上述政策营销的成功案例中，马英九和郝龙斌就具备了政策企业家的一些特质，他们不仅是政策问题的建构者，政策网络的促成者，也是政策创新的推动者和政策营销的掌控监督者。他们凭借自身的影响力、执行力和号召力在政策过程中发挥了重要作用。
（二）相关政策问题适宜进行政策营销
“政策营销”强调应尊重民众的意愿，尽可能运用民众易于接受的柔性手段而非强制措施来推行政策，这在某种程度上也会增加政策成本，导致效率低下。因此，并非所有的政策问题都适宜进行政策营销，只有某个政策问题的解决需要较多的政策对象参与配合，涉及利益多元，容易激化矛盾或所形成的政策结果影响深远，例如关涉国家或地区发展前途或者整个社会价值观念和风俗习惯的改造，采用政策营销的政策工具才是适宜的。[6]纵观台湾的政策营销成功案例，所涉及的政策问题均有以上特质。
（三）“政策产品”本身具有合理性与合法性
“政策产品”是一种借喻的修辞，是指公共政策所提供的服务或无形的社会观念。“政策产品”只有具有充分的“合理性”和“合法性”，政策营销才可以有坚实的基础。台湾的几个政策营销案例中，“政策产品”的提出均有较强的民意基础和现实需要，例如在垃圾随袋收费之前，台北的垃圾费与水费一起捆绑征收，不太科学，民众对此有诸多抱怨。城市生活垃圾围城和垃圾焚烧带来的困扰也使得民众颇为不满，这使得新政策的推出成为民心所向；节能减碳政策的推出也是国际绿色环保主义思潮影响下的民意体现。
（四）“营销渠道”的多元化与便捷化
科特勒认为，所谓“营销渠道”就是“组织用于交付产品或服务的各种途径”，就政策营销渠道来讲，就是“公众获得政府服务或参与政府计划的地点与方式”。营销渠道的多元化与便捷化十分重要，它将直接影响到营销计划的参与度，政策产品的购买率、使用率，规章制度被遵守和服从的程度以及“顾客”最终的满意度。[16]在垃圾随袋收费政策营销中，为了保证民众可以便捷地买到专用垃圾袋，台北市环保局与全市22家连锁零售业公司签订了合作协议，使得垃圾袋购物网点延伸至这些公司的1217家分店。同时，考虑到这些分店的地理分布和周边人口密度因素，又另外与926家中小企业签订了专用垃圾袋分销合同。[17]在限塑政策中，为了保证政策过渡期内民众的日常生活不受影响，环保署鼓励使用替代材质，例如鼓励餐厅使用纸质餐具；允许提供0.06公分以上的购物塑料袋；向市场免费提供30万个购物袋；鼓励商场提供免费纸箱、绳索等包装材料等。[6]
（五）灵活多样的“价格”激励机制
政策营销中的“价格”是指政府部门和公众在营销过程中各自所付出的成本或获得的收益。作为推动营销的重要激励措施，“价格”设定的成功与否将直接影响政策成败。台北垃圾随袋收费政策案例中，政府委托专门的政策咨询机构研究确定每公斤垃圾对应的垃圾袋价格为0.5元，同时考虑到专用塑料袋价格比实际生产价格高出2到20倍，为了防止有人仿冒获利，政府加强了专用袋的防伪设计和价格刚性管控。[17]在限塑政策案例中，政府一方面对违反政策的行为进行必要的经济处罚（例如2004年6月，台湾“立法院”通过了废弃物清理法的修正案，确定了违反政策者将被施以1200元到6000元的罚款）；另一方面，也出台了综合辅助性激励手段，例如台湾“环保署”为了解决塑料袋生产企业工人下岗问题，通过拨出专项津贴和提供低息贷款的方式补助那些愿意接收工人的中小企业，先后帮助8400名下岗工人找到工作。[6]
（六）充分的“促销”与宣传
政策营销与市场营销一样，都需要通过“促销”手段推广产品。而对“顾客”进行充分的沟通与宣传就是“促销”的应有之义。1999年10月到11月，在台北垃圾随袋收费政策推行之前，台北市环保局就开始在各区召集里长进行座谈，听取各方意见，并先后召开了435场说明宣讲会；台北市根据事先对民众生活习惯的调查和民间环保团体的建议，设计出容量从5公升到90公升不等的六种垃圾袋供民众投票选择；在政策推行之前和推进过程中，台北市政府划拨出一千万元专门经费委托民间企业协助政府宣传。[17]在所有案例中，政府几乎都动用了网络网站、热线电话、电视广播、报纸杂志等多种媒体手段，采用了电子邮件、公益广告、海报宣传等多种宣传方式；郝龙斌更是亲自上阵，与台湾当红艺人白冰冰一起出任限塑政策宣传的形象大使。 （七）“营销伙伴”的通力合作
“营销伙伴”主要是指政府部门之外协助和参与政策营销过程的社会团体和个人。营销伙伴的参与程度反映了政策营销社会资本的积累程度，这些伙伴的鼎力支持对于解决公共部门资源不足，凝聚社会合力以促进营销的成功具有决定性意义。台湾政策营销成功案例中，企业和民间团体的充分参与也是一大亮点。例如，民间团体进社区进行政策宣讲；私营设计企业和咨询公司参与政策产品设计；台湾电力公司为了配合节能减碳政策，举办“奖金百万家户节电大作战”抽奖活动；台湾民间组织“荒野协会”联络台北101大厦等地标性建筑物业公司开展熄灯一小时活动等。[18]
（八）“内部营销”的成功运作
政策内部市场和外部市场的营销同等重要。必须用内部营销来获得上级部门的授权或资源保障，转变本部门工作人员的态度和行为，促进行政文化从“我们一直是这样做的”到“为了实现政策目标而这样做”的转变。台湾政策营销案例中马英九整合台北市法规会、环保局、警察局、财政局、教育局等部门副局长以上干部组成“台北市一般废弃物清除处理费征收专案推动小组”，由副市长具体负责统筹协调小组的工作，并对基层行政人员进行“营销培训”。[17]郝龙斌也明确提出了“顾客导向”战略，他主持成立了跨处室的“限塑政策专案组”来贯彻这种理念。[6]台北市节能减排政策营销过程中，市政府成立了由环保局、产业发展局、交通局、各级学校等部门组成的“温室气体减排推动小组”，并为各个部门制定了明确具体的营销目标。[18]
三、台湾公共政策营销对我们的启示
（一）“公共政策营销”在大陆也具有较强的适恰性
公共政策营销的产生和发展至少要求其政治制度环境满足以下条件：一是政治行为主体平等自由；二是政治生活具有竞争性；三是公民有权监督政治过程，并能行使民主权利。[19]大陆地区的政治体制与台湾地区并不相同，但“公共政策营销”在大陆地区也有着深厚的政治文化和制度根基。我们的宪法赋予人民平等自由的权利；人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主选举制度等保障了人民的当家做主；执政党强调“依法治国”，在革命和建设过程中始终坚持“群众路线”，强调“全心全意为人民服务”的理念；在各级行政实践中也实行了各种各样的考核选拔、竞争评比；党的十六届六中全会以来，又进一步强调转变政府职能，建设人民满意的“服务型政府”，促进社会管理和公共管理创新。这一切都与现代营销的理念在本质上是相通的，这也是推动“政策营销”在大陆运用的最为宝贵的行政文化和制度资源。
（二）“公共政策营销”要求对传统的行政模式进行流程再造
传统行政模式下条块分割的科层体制、本位主义和官僚作风显然无法适应公共政策营销的需求。因此必须对公共部门的决策体制、行政管理模式、组织文化内核等进行重建。必须彻底地对政府原有的服务理念和业务流程进行重新审视和设计，使得政策成本、服务质量等所有重要指标都有比较大的提升；同时，还需要融合新公共管理和新公共服务理念的精髓。新公共管理理念体现得更多的是公共管理的“工艺性（或工具性）”价值，而新公共服务的理念则更多地是对“公共性”的回归，政策营销所体现的价值是二者的完美结合。
（三）“公共政策营销”的运用需要培养“政策企业家”
正如前文所述，“政策企业家”是政策营销中的灵魂人物。2003年10月郝龙斌辞去“环保署长”职务后，台湾的限塑政策营销就处于停滞阶段。[6]这也从反面进一步说明了政策企业家的重要性。但是，在实际的政治生活中，政策企业家是稀缺的，由于政策企业家往往不像商业领域企业家那样可以迅速地从创意和风险中获得丰厚利润，政策企业家缺乏激励；僵化的官僚体制强调程序稳定，不鼓励冒险，不宽容错误，这些因素会导致有担当的政策企业家难以产生，导致亟需创意的“政策营销”难以实施。[20]因此，破除僵化的行政体制，营造适合政策企业家生存的内外生态环境，增加政策主体的积极性和创造性是推动公共政策营销开展工作的重中之重。
（四）在运用“公共政策营销”工具时，也必须了解其局限和不足
“政策营销”作为一种理念，强调“公民价值”，暗合了“公共性回归”和新公共管理运动的核心诉求。但作为一种政策工具，在实际应用中仍面临着诸多局限与困扰。“公共政策营销工具”是一种主要依据信息和劝诫来诱导营销对象自愿地改变态度或行为，促进公共政策与社会需求的互配，并最终提升整个社会的福利的政策工具。强调对话和沟通，追求低强制性是其重要特点。这一特点也有可能使得政府的行政效率受到影响，因此诚如台湾学者苏伟业所言，如果政策问题结构简单，政策的目标群体单一，传统的执行方式便捷高效，或者政策需要快速显现效果，就大可不必使用“政策营销”的工具。[6]
（五）应该重视相关理论研究，构建具有本土特色的政策营销理论体系
目前大陆的很多地方政府和公共组织也开始借鉴“营销”理念来推进政策或提高当地知名度。但我们的理论研究严重滞后于实践，一些地方政府对“营销”的理解也过于肤浅和片面，在营销过程中缺乏创新，机械模仿，“克隆、山寨”现象严重。因此，对大陆学者来说，对学者们的研究成果进行改造，建立适用于大陆语境的政策营销理论体系就成为当务之急。
注释：
① “公共政策营销”这个议题本身就有着公共政策学和市场营销学的双重背景。纵观西方的研究，也大致可以分为两条研究路径，即从公共政策学科出发的研究路径和从营销学出发的研究路径。前者更多地关注“政策营销过程的知识”，主要包括“公共政策营销”的理论支撑、内涵厘定、要素分析、价值关照、模型构建等；而后者的贡献则是提供了更多的“政策营销过程中的知识”，即具体的营销分析技术和方法。
