转型社会宗教参与养老的法律和政策思考
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0064-03
中国正处于从礼俗社会向法理社会转型过程中，不断完善法律法规是社会主义法治国家建设的必然要求。随着社会进步，宗教界参与养老服务，兴办公益事业的现象日益增多，通过调整政策、完备法律法规保护宗教机构宗教人员的合法权益，鼓励宗教养老服务事业的发展已成问题的关键。
一、目前宗教活动的相关法律法规简介
目前我国有关宗教及宗教活动的法律法规很有限。1982年《中华人民共和国宪法》第32条和36条明确规定了中国公民的宗教信仰自由以及境内外国人的有关宗教的合法权益。1994年1月31日国务院令第145号发布了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》，1994年4月13日国务院宗教事务局发布《宗教活动场所登记办法》。2004年11月国务院又颁布了《宗教事务条例》。从某种意义上讲，这个《条例》只是把国务院1994年颁布的有关宗教的法规和各省、市、自治区现行的有关宗教的地方法律法规集合在了一起，经过包装上升为比较系统的国务院的宗教条例。主要涉及总则、宗教团体、宗教服务场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任和附则等内容，对宗教社会服务和社会并未做出详细明确的规定，也没有涉及宗教组织和宗教团体参与社会服务的政策优惠的规定[1]，宗教组织和宗教团体参加社会服务和社会福利活动尚未纳入正常的社会服务和社会福利范围。
长期以来，宗教参与社会服务的政策体系与相关配套政策框架、政策体系的衔接和一体化是宗教参与社会服务实践发展面临的主要的、具体的制度性障碍，它涉及服务对象、服务范围与优先领域、资金来源与行政管理，特别是宗教社会服务与福利制度的政策衔接。由于目前的宗教社会服务处于自发、分散状态，宗教社会服务与正规的社会福利制度就成为两个毫不相干和独立运作的服务体系，国家有关社会福利政策和优惠政策的适用范围并不包括宗教机构及其社会服务活动。令人欣喜的是，2012年2月国家宗教局联合中央统战部、国家发改委、财政部、民政部和税务总局等部门印发《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》[2]，提出了宗教界从事公益慈善活动的主要范围、基本形式，可以享受的扶持优惠政策以及应当遵守的基本原则，并对相关部门的职责和分工做出了明确要求。一方面，《意见》强调了鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的积极意义，明确提出了对宗教界从事公益慈善活动“积极支持、平等对待”的工作要求，具有鲜明的导向性；另一方面，《意见》重申和强调了党和政府支持和鼓励宗教界从事公益慈善活动的既定政策，有利于统一各方认识，将为宗教界的公益慈善活动创造更好的制度环境和空间。
以上这些法律法规对宗教团体、宗教活动场所、宗教职员、宗教财产、法律责任等问题做了规定，确立了宗教开展公益活动合法性以及宗教人员的合法权益。这对于宗教社会服务的发展奠定了法律基础。可以相信，随着社会进步，宗教社会服务的政策法律环境还会通过补充调整不断趋于完善，但改善宗教社会服务环境，发展宗教社会服务工作已经受到政府及相关职能部门的关注和支持。
二、目前宗教参与养老需要解决的几个重要问题
宗教参与养老是指宗教及其机构顺应社会责任主体多元化的发展趋势，作为社会责任主体之一，以宗教社会服务为基础，以养老需求为依据，以提高养老质量为目的，参与到养老之中，帮助和支持养老事业的宗教社会实践活动[3]。宗教参与养老属于宗教社会服务的范畴，由于政治、历史等方面的原因，宗教社会服务的政策法律环境并不完善，致使宗教参与养老面临诸多困难。推动宗教参与养老健康发展亟须解决几个重要问题。
（一）宗教组织的合法性与平等性
作为社会发展到一定阶段的产物，宗教是社会系统的一部分，宗教组织是非政府组织，是一种特殊的社会组织。宗教的合法性是指宗教依照法律获得合法的法律地位。合法性是宗教参与养老的前提，也是实现平等性的条件。
宗教的平等性是指宗教组织享有同其他社会组织同等的权利和义务，宗教人士、教徒享有同其他公民同等的权利和义务。国家法律规定所有公民和社会组织都要在法律许可的范围内活动，维护国家利益，对任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动进行惩治，这其中自然包括宗教组织、宗教人士和教徒。在这个问题上，宗教没有例外，当然，社会也没有必要用有色眼镜看待宗教，更不应该歧视宗教。宗教组织、宗教人士及其活动只要不违反国家法律，我们都要给以理解，对于其开展的公益活动还要予以尊重和支持。
（二）宗教参与养老的慈善性和公益性
养老的福利性决定了宗教参与养老的公益性。养老保障建设是社会建设不可缺少的内容，一方面，它涉及老年人权益保护，涉及老年人社会价值的再认识，涉及对老年人的尊重程度，另一方面，它涉及一个国家或者民族人道主义的弘扬，涉及社会道德建设水平和文明程度，也涉及国家的稳定。21世纪以来中国人口老龄化加速发展，随着时间的推移，老龄化和养老问题必然越来越突出。在这个社会转型期，家庭结构的变迁，以孝为核心的传统家庭道德滑坡，社会价值取向扭曲，养老面临的挑战巨大。
养老是个系统工程，是全社会的共同责任，确立养老主体多元化原则，让更多的社会组织参与到养老保障建设之中是明智的发展方向。宗教具有慈善的本性，宗教参与社会建设，兴办公益事业是宗教的内在要求，也受法律的保护。因此，宗教参与养老是是符合国家养老保障建设需要的，是解决民生的有益之举。 （三）宗教参与养老与社会主义和谐社会建设的一致性
宗教的目的在于解决现实世界与超现实世界，解决今生与来世、生与死矛盾，回答人死后去什么地方，是精神生活和精神信仰的一种方式。从历史角度看，宗教是社会发展到一定程度的产物，宗教与人类的生活息息相关，是现实社会不可缺少的一部分。文明社会是文化多元化的社会，是兼容并蓄的社会，是宽容的社会。不同的宗教意味着不同的文化，意味着不同的价值取向，但是不同的文化和宗教之间同样存在着相通甚至相同的东西。也就是说，不同文化和宗教之间都存在着一定的契合点，古今中外莫不如此。传统中国儒释道的融合，当下中国基督教精神与社会主义核心价值观的相适应，西方国家多元宗教与文化的会存与协调都佐证了这一点。从宗教教义方面看，宗教所倡导的的慈善、仁爱、诚信、宽容、忍耐等与社会主义核心价值观的内容并不矛盾，而且对于建设社会主义和谐社会关系大有利好。当然这也正是国家推行宗教信仰自由的基础。另外，承认文化多样性，允许多元宗教会存不仅符合文化发展的逻辑规律，又可以彰显执政党的建设宽容社会的博大胸怀，进而体现执政党的执政信心。
宗教养老是保障建设的重要力量，宗教参与养老，宗教组织、宗教人士或者教徒用自己的方式支持养老事业是与社会主义和谐社会建设目标吻合的。
（四）宗教参与养老的自组织性
国家、市场和第三部门都可以开展社会服务，但是多年以来，由于种种原因我国第三部门开展社会服务的范围较小，社会服务的水平也比较低下。而纵观世界各国发展历史，教会社会服务是现代社会服务和社会福利制度的渊源、基础和前景，普遍经历了由慈善到福利，由仁慈到公正的发展过程，教会社会服务由主角转变为社会服务的一股和部分。这个争议的实质就是现代社会福利制度建设中如何处理国家、市场和第三部门三者关系的问题[4]。
宗教参与养老的自组织性就是宗教按照自己的方式参与提供养老服务。成人宗教参与养老的自组织性就是肯定宗教参与养老的相对独立性，充分发挥宗教养老的优势，从而体现其特色。其实养老内容的多样性、养老需求的复杂性决定养老“市场”是可以细分的，养老服务空间是有层次有差异的，养老服务搞一刀切，拘泥于一种组织模式，用同一个尺度或者框架去衡量不合适，容易造成养老主体争资源，抢地盘的局面，同时也会产生遗漏服务项目或无人问津的服务空间。其实，宗教参与养老的自组织性并不排斥国家和社会的监督，相反，宗教养老服务活动应该纳入国家和社会养老服务体系建设之中，按照扬长避短优势互补的原则构建一个由多元主体协同运行的完善的社会化的服务体系。
三、宗教参与养老存在的问题及相关法律和政策调整方向
（一）宗教养老机构登记问题
宗教部门是典型的慈善组织、民办组织和社会福利机构，它们的登记注册问题关系到它们参与社会服务的名分和资质。1991年5月6日，国务院宗教事务管理局与民政局联合颁布《宗教社会团体登记管理实施办法》，对宗教社会团体等级和和日常管理做出明确规定，但是当时并未考虑宗教社会服务问题。20世纪90年代末期，宗教团体特别是教会、教区、堂区的社会服务活动越来越多，宗教社会服务组织的建设、注册合法化问题日渐突出，甚至已经成为制约宗教社会服务的瓶颈。当然这种情况在所有第三部门普遍存在，但是宗教部门更加突出。如果宗教参与社会服务的资质得不到解决，宗教参与社会服务的合法地位就得不到确认和保护，宗教服务活动包括宗教参与养老的积极性就得不到有效调动，宗教服务活动的责任也很难界定。
首先，宗教事务部门要协助做好宗教养老服务机构的登记工作，对于社会需要却又找不到业务主管单位、遇到登记难问题的宗教界拟设立的养老服务组织，各级宗教事务部门可以担任其业务主管单位，为其顺利登记创造条件。其次，简化登记手续，降低登记标准。只要有场所、达到一定的人员规模、比较规范的组织结构并且有开展社会服务活动的资金或者能力均可予以登记注册。各级民政部门、工商税务部门和公安部门组成协调小组，互相配合、合作办公，简化登记手续，共同履行管理职责。
（二）宗教参与养老优惠问题
全国各地宗教机构普遍缺少养老服务的资金，现有资金主要来自神职人员、教徒的无私捐赠和境外教会组织的资助两个渠道，政府购买宗教养老服务的情况几乎不存在。另外，宗教养老服务还缺乏必要的基础设施和服务场所，致使宗教养老服务仅仅局限于教堂或者寺庙之内，发展受到严重的限制。
宗教参与养老是公益事业，宗教养老服务是社会服务体系的重要组成部分，政府理应给以支持。首先，直接对提供养老服务的宗教组织给以必要的资金支持，解决资金匮乏问题。其次，帮助有意兴办养老机构的宗教组织和部门解决建设用地问题。再者，出台相关法律和政策的基础上，继续制定实施细则，落实宗教界依法设立的养老院、老年护理院等公益组织享受的相关税收优惠政策和政府资助补贴等。
（三）宗教养老服务人员的培训问题
宗教养老服务的发展需要人才支持，而全国各地区的宗教机构普遍缺乏高素质的学有专长的神职人员、教徒和宗教事务管理人员，这是宗教养老实践发展的重要障碍。宗教养老服务是由宗教机构、宗教人士或者宗教徒提供的养老服务，既有一般养老服务的普遍性，又有不同于其他养老服务部门特殊性。这主要表现在：（1）强调精神慰藉；（2）突出终极关怀；（3）服务更富有人性化；（4）成本较低。宗教人士参与提供养老服务是宗教神的诱导，是自觉自愿的，表现在服务态度上可谓周到、耐心、热忱。但是，养老服务除了需要良好的态度外，还需要一定的专业服务知识和技能，否则是难以做好的。由于宗教参与养老刚刚起步，宗教神职人员参与养老还缺乏经验且人数有限，高层次的养老服务比如精神慰藉和终极关怀还很难做到位。更重要的是，宗教教徒虽然规模有优势，但是他们的文化程度普遍偏低，专业知识和技能严重不足，单靠热情提高养老服务质量并不容易。
基于此，抓好养老服务人员的培训工作是当务之急。第一，神学院可以开设老年社会工作专业教育，培养高级宗教社会服务人才；第二，鼓励地方教会开办养老服务学习班，提高宗教徒的养老服务技能。第三，发动社会工作者、志愿者等深入养老机构，传播和传授养老服务的理念和专业知识、技能。 （四）慈善公益基金运作问题
社会转型期，慈善基金、公益基金被侵吞的不法行为引起人们的强烈不满，也成为阻碍公益基金健康发展的重要因素。法律滞后是制约我国慈善公益事业发展的根本原因。创新中国慈善公益体制，健全现行的法律制度已迫在眉睫。要从慈善公益组织的社会运行标准、管理制度和监督机制入手，既要明确政府职能部门与社会协调机构的组织形式和运作程序，也要明确慈善公益机构的行为准则。
宗教界设立养老服务组织，开展的养老服务项目同样要执行国家规定的财务管理制度，单独核算，实现公开、透明。养老服务活动的资金来源和使用等情况，要定期以适当方式向社会和捐赠者公布，接受有关部门、捐赠人和社会各界的监督，防止不法分子以开展养老服务活动为名聚敛钱财和进行其他不正当活动。
（五）宗教参与养老管理隶属问题
宗教参与养老之所以出现注册难、运作难、发展水平低等诸多问题，管理权限和责任不清，部门分割，缺乏协作是重要原因。因此，理顺关系，完善管理是推动宗教参与养老事业的重要一环。民政部门要做好宗教界依法发起设立的养老服务组织的登记管理工作，协助有关部门依法落实宗教界设立的养老服务组织享受相应的优惠政策和扶持措施。发展改革、财政、税务等有关部门要按照相关法律法规和政策规定，统一认识，细化举措，一视同仁地落实好宗教养老服务活动应当享有的价格、财政、税收等方面的扶持和优惠政策。宗教事务部门要加强指导，搞好协调服务，积极主动地做好鼓励和规范宗教养老服务工作。
宗教界开展养老服务活动，要坚持非营利的原则，自觉接受有关部门的指导、管理、监督和检查。要制定和完善工作规划、报告制度、评估制度、信息公布制度、财产管理制度，优化内部治理结构，。定期向县级以上人民政府宗教事务部门报告养老服务活动的年度情况和工作计划。
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