论政府投资公益项目融资创新
中图分类号： 文献标识号：A 文章编号：2306-1499（2013）02-
在持续国家投资拉动内需的背景下，以及各级政府财政收入的逐年增加，政府投资项目在国家基本建设中所占的比重逐年提高，投资方式也在不断创新。由于政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。通常理解，政府投资项目应该大多数是为社会提供公共产品，即主要提供非盈利的为社会大众所需的项目。也会涉及一些虽盈利却难以收回投资或投资回收期较长的基础设施项目。如何对政府投资公益项目进行融资，融资方式途径、渠道方法等的创新，也是摆在不同时期、不同市场环境、不同项目上值得探讨的热点话题。
1.对公益性政府投资项目的界定
1.1政府投资项目的概念
政府投资项目，就是以政府为投资主体对建设项目进行投资的项目。依据项目产品自身的特点及市场环境不同，我国目前政府投资项目可以分成两类：（1）基础性项目，即体现在社会经济领域，包括交通、能源、水利、通讯等设施的建设，这类项目仍属经营类项目范畴，建设后有长期、持续、稳定的收益，项目自身虽具备一定的融资能力，但由于不能通过市场自行有效调节，所以需要政府参与投资。根据基础性项目的特点，这类项目在管理上有条件实行项目法人责任制，法人不仅负责项目筹划、设计、建设实施、还要承担部分资金筹措、投资控制直至生产经营管理、归还贷款以及资产保值增值的责任。（2）公益性项目，即体现在社会公共领域，包括文化、教育、卫生、党政机关、政法和社会团体等项目，这类项目是为社会发展服务的，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报，所以由政府作为单一的主体投资建设。
1.2公益性项目及公益性政府投资项目特征
1.2.1公益性项目
公益性项目属于纯公共物品，作为纯公共品，它不能通过向受益者或使用者收费获得经营收入，故其建设资金以及建成以后的运行、维护费用，主要来源于政府财政性资金和以政府财政信用为基础的融资；其投资是非营利性的投资；投资主体为政府，长期以来无论是西方发达国家还是发展中国家，政府都责无旁贷地担负起公共物品的提供者的责任。
1.2.2公益性政府投资项目的特征
通常，公益性政府投资项目具有三个方面的特征，即：（1）资金来源基本由财政收入支付；（2）投资不能产生微观的财务效益；（3）这种投资形成的固定资产在使用上是无偿的。这三个特征就决定了公益性政府投资项目的管理方式不同于经营性政府投资项目。
2.政府投资公益项目融资中的实际问题分析
一般来说，公益性项目投资的资金绝大部分来自财政资金，具有无偿性的特点；同时，与资金来源的特征相对应，大部分公益性项目的使用也是无偿的，免费向全部社会成员提供服务。但是，城市经济建设的加快使得整个城市往往会对公益性产品的需求大幅上升，而公益性项目的特点又决定了其投资主体只能是政府。从一些城市公益性项目投融资的实践来看，公共品的生产供给主要以财政融资为主，市场融资所占比例很小，这种融资结构决定了公共物品的生产设施管理不是按照市场机制运作的，而是由政府投资、政府拥有、政府运作的公共事业。以事业性为主体的发展模式，虽然在一定程度上有利于维护社会公平，防止私人垄断，但另一方面，由于政府有限的财政资金难以满足公益性项目的巨大投资需要，而在现行财政体制、金融体制下，政府又不能利用银行信贷和发行债券来筹集投资资金，公共物品的生产供给严重落后于国民需求，导致供需矛盾加剧，严重影响社会福利水平的快速提高。而且这种模式缺乏竞争激励机制，是导致现有公共物品的生产机构运作效率低下、人员冗杂、创新不足、技术革新缓慢、腐败浪费等问题的重要因素。
以政府财政信用为基础的融资无论是在融资渠道还是在融资方式上均受到很大程度的限制，这导致一些城市的公益性项目建设中存在一个非常普遍、非常突出的问题，即在项目建设期内政府可用于项目建设的财政性资金（包括预算内基本建设资金和预算外专项建设资金）往往难以满足项目建设所需要的资金。
3.政府投资公益项目融资的创新方式
在现在的政府投资公益项目融资的实际中，现实做法是：为弥补公益性项目建设期内的资金需求缺口，改变公共品的生产供给过多依赖于政府财政的局面，政府必须设法以自身的财政信用作保障，在建设期内集中地从其他渠道，如国内外银行或民间投资者等，筹集建设资金。然后在项目建成后的一段时间内，再用财政资金慢慢地向银行偿还贷款或向民间出资者支付投资回报。
现在，全国各地的政府投资公益项目越来越多，也造成了政府投资公益项目融资方式的多样性，政府吸引投资的渠道也越来越丰富，本文下面仅仅推举论述两种方法，以供交流。
3.1政府项目补偿费质押贷款方式
此方法中：（1）定义、特点和适用条件。政府项目补偿费质押贷款方式是指在无未来现金流的公益性项目下，政府代替公益性项目的所有使用者向政府性项目建设单位承诺，在一定时期内以项目补偿费形式拨付财政性资金给项目建设单位，作为其项目收入，项目建设单位再以政府的项目补偿费作为质押担保向银行（包括政策性和商业性银行）申请贷款。其主要特点是：政府没有直接向银行贷款，也没有直接向银行提供贷款担保，没有违反有关国家法律规定，贷款的第一责任主体不是政府，而是项目建设单位。其适用条件包括：项目本身不具备收费条件或不产生未来现金流；项目是一种人人受益的公共工程，尤其是城市路桥，河道改造和治理和城市给排水系统等市政基础设施；以政府财政资金的拨付作为项目建设开发的收入，项目的建设单位是政府授权或新建的政策性公司或事业机构。（2）该融资方式的理念。政府项目补偿费质押贷款方式意味着给无未来现金流收入的公益性项目赋予了经营的理念。政府成立的项目公司虽然是政策性公司或事业机构，但是政府本着经营项目和资产的意识，代替公益性项目的所有受益人以小部分财政资金作为项目的使用费，赋予公益性项目未来现金流，从而使得项目公司能够以这部分未来现金流申请到银行贷款，筹集到的银行贷款资金。而在原来的政府直接投资方式下，政府的投资资金必须全部利用财政资金，而不能利用银行贷款。 3.2以政府项目补偿费吸引民间主动投资方式
此方法中：（1）基本定义和适用条件。①基本定义：在无未来现金流的公益性项目下，政府面向非政府投资主体，采用公开招标或磋商交易等方式确定项目投资主体，项目投资主体在政府授权的经营期限内建设，开发，管理或维护该公益性项目，获得政府拨付的财政资金作为项目报酬，当授权经营期限已满，将项目无偿转让给政府。②适用条件：项目是不具备收费条件或不产生未来现金流的公益性项目；项目投资主体是非政府投资主体，包括国有企业，股份公司，民营企业或外资企业等；项目投资主体不仅承担项目的投资，还承担项目的建设、开发、运营、管理和维护等；政府向非政府性的项目投资主体支付财政资金作为项目补偿费，以此来获得非政府投资主体开发经营的公益性项目；非政府投资主体以来自政府财政资金的补偿费作为项目建设、开发、运营或维护的收入；必要时政府还得有部分政策优惠或支持，加大吸引民间资本主动投资的激励。（2）主要特点。①本身的主要特点：对于政府来说，政府不必直接承担项目建设期的各种风险，也不必以财政资金直接出资，还不必为项目投资总额负债，从而有利于政府降低财政风险。政府只需在授权期限内较为平均地支付补偿费，这也有利于政府平衡财政预算和管理预算外资金。对于项目投资主体来说，这种投资方式具有稳定的项目收入，比较适合于稳健型的非政府投资主体，此外，也有利于协调政府和企业的关系。②以政府的项目补偿费吸引民间投资主动投资方式与BOT方式的不同点：第一：前者适用于没有经营收入或不具备收费条件的公益性基础设施项目，而BOT只适用于经营性或具备收费条件的基础设施项目，如：发电厂，收费公路和桥梁，城市污水处理等。第二：在前者的方式下，由于项目本身不产生未来现金流，所有项目的建设开发，运营维护等费用最终还是要有政府承担。在BOT方式下，项目投资主体主要以项目自身资产和未来现金流作为资金偿还保证，对政府没有或者只有有限的追索权。③以政府项目补偿费吸引民间投资与政府项目补偿费质押贷款的区别。第一，项目建设单位的性质不同。在前一种方式下，项目建设单位是非政府投资主体，但包括国有企业。在后一种方式下，则是政府性质的政策性公司或事业机构。第二：资金来源不同。在前一种方式所吸引的资金是主动投资的民间资本。在后一种方式所吸引的主要是银行机构的质押贷款。第三：具体环节有所不同。在前一种方式下，还存在非政府投资主体在授权经营期满后将项目无偿转移给政府的过程。（3）以政府的项目补偿费吸引民间主动投资方式的理念探索。能够推行该种项目投融资方式的重要原因在于政府有了一种基础设施建设开发的代建和有偿回报的意识。政府作为单一投资主体又无力完成投资规模和满足城市建设发展对公益性项目的需要，解决问题的出路在于引进非政府性的民间投资，由民间投资代建公益性项目，实现投资主体多元化，但是，公益性项目本身并不产生未来现金流，这就需要政府对民间投资的公益性项目付出有偿回报。
4.结语
随着全国各地的政府投资公益项目数量的不断增多、规模的不断加大，也必然造成政府投资公益项目融资方式的多样性需求。除了本文提到的创新方法之外，还建议：（1）利用政府的特定地位，充分发挥推动作用，主要是：科学深化投资机制的改革，完善政策性金融体系；持续加快推进股份制改革，建立国有经济的推出机制；不断推行市区两级共建，充分发挥区县级政府的积极参与性。（2）努力拓宽投融资渠道，积极鼓励社会各方参与，主要是：继续充分借助政府信用融资，吸纳低成本资金；制订和完善市场准入制度，积极鼓励私人或民营企业投资；有效合理运用项目融资方式，探索融资新模式，借鉴国内外现金方式。（3）充分发挥市场杠杆作用，坚持灵活的市场化运作，主要是：努力通过城投公司盘活存量资产，调整资金存量融资；切实利用资源补偿，充分利用土地收益模式；按照产品和服务性质区别运作，创新资金偿还方式；建立起多样的产业投资专项基金，引入社会基金；设立信用结构和投资管理机构，建立有效的风险防范机制。等等。
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