四川省新能源产业政策分析及美国经验借鉴
一、新能源产业发展的背景及现状
1、新能源产业发展的背景
随着现代化建设的加速，能源的消耗不断增长，传统的能源煤、石油、天然气面临着枯竭，并伴随着环境污染的加剧。在这样的国际环境下，新能源作为一种高效率、低污染的产业迅速发展起来，研究新能源技术、发展新能源产业成为未来世界经济发展的新出路，也是各国应对能源危机、实现可持续发展的主要发展战略之一。
新能源产业的发起源于对新能源的发现与应用，所谓新能源，即还处于开发阶段或研究阶段的不同于传统能源的新能源，如太阳能、核能、地热能、风能、海洋能、生物质能等等。煤、石油、天然气等普遍开发利用的能源产业称为常规能源产业，而太阳能、海洋能、风能、核能、潮汐能、地热能、沼气能等新开发利用的能源产业就称为新能源产业。史及伟（2007）指出，新能源产业是高新技术发展的支柱，其标志产业是核聚变应用和太阳能应用产业，可望使人类进入无限能源时代[1]，新能源产业的重要性可见一斑。
新能源产业发展十分迅速，特别是在2008年金融危机之后，新能源产业更是被很多发达国家视为新的经济增长点。据国际能源署不完全统计，目前全球已有50多个国家和地区制定了激励可再生能源发展的政策[2]。虽然我国新能源产业发展起步比较晚，与欧美发达国家相比还有很长的一段距离，但近年来对新能源产业的重视也十分明显。李廷（2011年）就指出，我国现在有超过一半的省份在打造新能源基地，上百个城市在做新能源发展规划[3]，可见新能源产业在我国的未来十分具有前景。
2、我国新能源产业发展现状
中国的能源资源较为丰富，但我国的能源消耗也十分可观，改革开放以来，我国充分认识到新能源的重要性，投入了大量的人力、物力，大力开发新能源，为我国的新能源产业发展提供了良好的发展环境。通过多年的努力，我国的新能源产业在规模、技术、收益上都取得了一定的成果，进入了高速发展时期。2009年，我国已达到年产400×104kw光伏电池的能力，成为世界第一大太阳能光伏电池生产国[4]。据2013年中国风电发展报告统计，至2012年底全国（不含港澳台）累计风电装机保有量5374台，累计装机容量7532.4万千瓦。2009年年底，我国新能源的年利用量总计达到2.58×108t标准煤（不包括传统方式利用的生物质能），约占一次能源消费总量的8.34%，总体来看我国的风电产业已初具规模，提前进入了规模化、产业化的发展阶段，太阳能光伏电池产品生产能力显著提高，我国的新能源产业已经基本步入轨道，目前国家依然在大规模的投资新能源产业，新能源产业的技术也不断得到创新，取得了显著成果。
二、四川省新能源产业政策
1、四川省新能源产业发展情况
四川省能源的生产和消费增长均十分迅速，据统计，“十一五”期间能源的生产从2005年的8301万吨标准煤上升到2010年的11691万吨标准煤，能源的消费从2005年的9073万吨标准煤上升到2010年的15013万吨标准煤[5]。可见，四川的能源生产能力依然存在着巨大的供需缺口，平衡能源的供需问题对四川省经济社会发展具有重大意义，而发展新能源产业、保障能源有效供给也成为了四川保持经济社会发展的重要突破口。
四川新能源产业起步比较晚，相较于传统能源并不具有竞争优势，但是四川在新能源发展上具备一些其他地区没有的优势。在核电发展上，四川目前已形成规模较大、体系完善的核工业专业队伍例如中国核动力研究设计院、西南电力设计院、东方电气集团公司；在太阳能产业上，四川被称为了“中国西部硅谷”、“光伏第一省”，具有丰富的资源条件，而总面积约30.3万平方公里的甘孜州、阿坝州、凉山州具备丰富的太阳能资源；此外，四川还具有丰富的风能、生物质能、地热能资源，具备了发展新能源产业的基本条件。据统计，2008年全省累计水电发电量842.85亿千瓦时，占总发电量的68.05%；沼气建设则一直在全国位居前茅，累计新建沼气工程1701处，总容积43万立方米，年处理畜禽粪污能力达1151万吨；太阳能发电材料方面也初具规模，形成了以天威新能源为龙头，以阿波罗太阳能、成都光电、碧晶科技、新光硅业等为主干，以南玻集团光伏特种玻璃、川开电气设备、建中蓄电池等为配套的规模将近100亿的太阳能产业集群3。总的来说，一方面四川凭借丰富的资源优势和十多年的西部大开发，在新能源产业的发展上已经初具规模，但另一方面，四川省目前的新能源产业比较分散、规模较小，仍处于起步阶段，如何在未来保持新能源的持续稳定增长、扩大新能源产业规模是四川省目前面临的难题。
2、四川省新能源产业政策
我国最早是在“七五”计划中明确提出发展新能源，指出改善能源结构、提倡能源的多元化生产，在资源条件好的地区积极搞好太阳能、风能、地热能等新能源的开发利用。四川省也响应中央号召，积极发展新能源产业，取得了一定的成效。在四川省“十二五”规划中又指出：“重点发展新能源装备制造，发展核岛系统集成、核岛和常规岛设备、核燃料元件等关键部件，大功率风电机组，生物质能发电成套设备。加快发展多晶硅、非晶硅、薄膜太阳能电池及组件、大容量储能电池、动力电池。积极发展清洁可再生能源。建设国家重要的新能源高技术产业基地。”为四川省新能源的发展指明了方向。
四川省发展新能源的政策依据主要来源于《中华人民共和国可再生能源法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等国家提出的指导性法律法规，以及在四川省提出的包括了《四川省农村能源建设管理办法》、《四川省<中华人民共和国节约能源法>实施办法》在内的一系列地方法规，数量较少，内容还不够完善。总体来说，四川省新能源产业发展的实施主要来源于国家出台的相关战略政策，还处于一个“空架子”的阶段，并没有提出比较具体的政策措施方案。 3、四川省新能源产业政策存在的问题
（1）缺乏统一的新能源产业管理机构
从数量上、质量上来看四川的新能源产业还处于起步的阶段，在政策体系也没有形成一个完整的系统，新能源产业缺少一个统一管理的机构，无法进行统一协调，容易出现多头管理的现象。对一个成熟的产业，应当围绕这一产业形成一套完备的管理机制，从规划、投资、建设到管理进行统一协调。
（2）新能源法规政策体系有待完善。
一个成熟的产业往往围绕其发展有一系列的法规政策，而对于新能源产业，我国的《中华人民共和国可再生能源法》是为了促进可再生能源的开发利用提出的一部框架性法律，没有具体的、完善的配套细则与实施条例，地方上出台的政策措施也数量不多，不够完善，使得新能源的相关部门和企业无章可循，在管理上不能形成权责分明的管理制度，无法适应新形势需求，这也是目前全国各地的新能源产业面临的一个重要问题，成为当前新能源产业发展的一个制约因素。
（3）财政投入机制不完善。
虽然四川大力执行国家的各项优惠政策，加大对新能源产业的投入，对各项国家级重点项目开发大力扶持，并针对新材料产业出台了一系列优惠补助政策，但执行效果并不尽如人意，产业的发展依旧处于瓶颈阶段。主要原因就在于缺乏一套统一的、系统的财政运行机制，导致政府即使年年加大了投入却始终没有获得成效，产业发展始终显得投资不足。目前四川省急需一套包括目标机制、竞争机制、融资机制、补偿机制、交易机制、管理服务机制等在内的一系列发展新能源产业的运行机制，以此来避免无序发展短期发展恶性竞争和单一发展[3]。
（4）缺乏技术创新激励机制
四川省目前对新能源产业发展的激励政策主要集中在加大投资力度上，但对于投资用于技术创新的这一部分应达到多少则没有明确的规定。导致四川新能源技术研发和创新缺少动力，缺乏核心技术。一味的使用国外过时的技术或高价购买引进国外专利不能体现新能源发展的优势，而技术研发是一项投入高、见效慢的工作，需要政府的大力支持。
三、新能源产业政策国际经验借鉴
发达国家新能源产业起步较早，基本上已经形成了比较完善的制度政策体系，美国、日本以及澳大利亚比较具有代表性，对我国新能源政策的制定具有一定的借鉴意义。总体来看，世界各国对于新能源的政策措施主要有几点：（1）完善的法律法规；（2）财政支持；（3）注重科技创新。
美国作为一个能源消耗大国，一早就认识到了能源安全问题，在50年代就建造了第一座核电站，到了70年代，“石油危机”更是促使了美国新能源产业的发展。现在的美国已经迅速将新能源政策提升到了国家安全的高度，为鼓励新能源产业的发展壮大出台了一系列的政策措施。
1、财政支持
鼓励新能源产业发展，提供各种税收优惠和消费补贴如生产税收减免、消费税减免、个人所得税抵扣等，为新能源创造市场空间。具体的方式包括了生产税收减免、消费税减免、个人所得税抵扣等。例如1992年《能源政策法案》提出了生产税收减免政策，规定政府在风电机组投入生产的最初10年内提供1.5美分/kwh的税收优惠；2010年，美国对采用新能源建筑技术的房屋主人实施所得税抵扣；通过发行债券融资的方式，为住宅、小型商户物业采用新能源设施提供前期费用资助，从而扩大新能源的消费。根据美国能源信息署统计数据，美国在新能源方面的投资在过去十年里增长迅速，2009年投资超过90亿美元6。财政支持是美国支持新能源产业发展的主要措施之一，财政的投入也显示了一国对新能源的重视程度。
2、完善的法律法规体系
自70年代初石油危机以来，美国就开始了新能源政策的法律法规体系建设。先后出台了《能源政策节能法案1975》、《能源税收法1978》、《清洁空气修正法案1990》、《能源政府法1992》、《能源政策法2005》、《先进能源计划2006》、《能源独立与安全法案2007》、《食品环境保护和能源法2008》及《美国能源法2010》等法案，成为美国能源战略的重要组成部分[7]。
3、重视科技研发
科技发达是美国新能源产业发达的主要标志之一，美国对此投入了大量的资金，将太阳能、风能、生物能、地热和水电作为能源研发投入的重点领域。据统计，2006年，美国联邦财政对风能的研发预算提高了27%、太阳能提高了87%、生物能提高了118%，2007年地热和水电研发预算的增长幅度都超过了150%[8]。之后，美国对能源研发的预算拨款再次大幅度提高，在2009年2月17日奥巴马签署的《美国经济复兴与再投资法案》中将16亿美元用于能源科学研究[9]，到了2011年美国又持续增加了对新能源技术研发的财政预算。可见，美国主要通过资金投入来加大科技研发，通过这个途径率先掌握关键技术，从而在新能源产业发展上取得支配地位。
4、新能源配额制
美国的一些州建立了可再生能源信用证书（REC）体系，发电商可以将可再生能源电力和REC分别销售，REC的价格完全由市场供需关系决定。年末供电商向配额制管理委员会出示相应的REC达成指标完成任务，未完成预定目标的供应商，将以缴纳罚款或选择“替代性付款”方式受到处罚[10]。通过严格的新能源配额制，美国政府将新能源的增长总目标分配给了各电力供应商，客观上保障了特定的新能源增长达到目，为促进新能源提供了市场，为新能源产业的发展提供了保障。
四、四川省新能源产业发展对策研究
1、加大资金投入
新能源产业是新兴的弱小产业，是在能源匮乏的背景下产生的一个行业，四川的新能源产业在技术上、规模上都有待提高，需要有政府的特别扶持政策。资金的投入是最直接，也是最主要的扶持方式，政府对新能源产业的资金扶持可以是从税收优惠政策、财政奖励政策、企业融资等方面出发，解决新能源企业投资大、融资难、超负荷运转等问题。不管是技术上、法律法规上、宣传上，新能源产业都继续政府资金的大量投入。 2、扩大宣传力度
目前公众对新能源的认识还存在一些误区，对新能源的具体发展情况也不够了解，政府应当把宣传新能源作为倡导绿色消费的一方面，通过电视、广播、报纸、杂志、网络等媒介宣传新能源的发展情况，让普通民众了解新能源；鼓励企业、家庭积极认购绿色新能源，宣扬绿色生产、绿色生活；营造绿色环保的低碳消费环境，培养民众的绿色能源消费意识，使新能源消费深入人心。
3、完善产业制度
作为发展初期的新能源产业，仅靠自身实现产业的发展很困难，需要政府的配套产业政策的支持。首先是扩大市场，对四川省利用新能源的企业实施优惠政策，对使用新能源的用户提供补贴，还可以加大政府的采购和订购等；其次是解决新能源企业的后顾之忧，对新能源的价格实施市场保护价，在税收上适当予以减免，对新能源企业的投资、融资提供优惠等。总之，新兴产业的发展需要政府在制度上的大力扶持，否则寸步难行。
4、加强产品技术研发
政府要积极引导新能源的技术研发，技术的进步可以直接成为促使新能源产业发展的动力，世界各国都在寻找解决新能源问题的科技手段。四川省要立足于自身的环境资源条件，加强新能源技术研发。鼓励企业研发新能源新产品，对企业投入科技研发的经费予以补贴；鼓励高校、研究院等团体设立专题研究新能源，每年对研究成果加以评定；建立新能源人才培养机制，在学校设立新能源方面的专业，在企业设立新能源知识培训，从世界各国引进新能源方面的人才。（作者单位：四川省社会科学院区域经济研究所）
