新型城镇化的融资机制问题
一、前言
城镇化又称城市化，指的是由农业为主导的传统乡村社会向以现代工业为主导的城市社会的转变过程，城镇化的过程伴随着农村人口向城市人口的转移、城镇数量和规模的扩大以及城乡之间的产业结构的调整。截止到2013年年底，我国的城镇化率约为53.73%，2002年～2013年，我国的城镇化率年均增长1.33%。这与西方发达国家80%～90%的城镇化率相比，仍处于初级阶段，尚有一定的发展空间。新型城镇化的“新”是区别过去片面强调城市规模的盲目、过快的扩张，转变为对城市文化内涵、公共服务的提升上。李克强总理曾提出过，要推进以人为核心的新型城镇化。2013年党的十八大提出的了“新型城镇化”的概念，而“加快城镇化建设速度”成为当年中央经济工作会议的主要任务之一，新型城镇化成为新时期的国家战略。新型城镇化将生态文明融入到城镇化的建设过程中，走绿色、集约的道路，将会带来更多的融资需求。
不过，值得我们注意的是，大力推进城镇化建设一方面极大的扩大了我国的内需，为我国的经济发展提供了强大的动力，促进我国经济可持续发展；另一方面，大力推进城镇化建设也需要极大规模的资金支持，而我国地方政府却面临着越来越大的资金缺口，融资的需求的多元性和资金的可获得性存在矛盾，以往地方政府的“地方融资平台+土地财政”的融资机制正逐渐暴露越来越多的弊端，尤其是房地产问题，近年来已经成为一个民声载道的社会问题。这些问题正逐渐成为阻碍我国推进城镇化的障碍，甚至成为制约我国经济发展的一个因素。因此，本文在提出我国政府所面临的融资问题之后，通过分析其现在融资模式的弊端，借鉴国外发达国家的先进经验，结合我国目前新型城镇化的大背景，探讨一个适合我国国情的融资机制。
二、传统融资模式的局限性
能否顺利推进新型城镇化建设，最主要的是要先解决好融资问题。目前我国城镇化融资项目主要分为三类：基础设施建设、公用事业和公共服务，其中，基础设施建设是重中之重。最初，我国的城镇化融资是靠财政支持，后来随着中国不断进行经济市场化改革，城镇化融资呈现多元性的特点，土地财政、地方政府投融资平台和地方债渐渐成为融资的主要方式。然而，随着经济、社会的发展上述传统融资模式的弊端也渐渐暴露出很多弊端，尤其是去年我国政府明确提出新型城镇化概念，不在片面强调城市规模的扩大，而转向将城市建成具有高品质的宜居之所之后，这些弊端已成为亟待解决的问题。
（一）地方税收不足以支持推进城镇化建设的资金需求
税收是政府财政收入的最主要的来源，包括地方财政收入和中央财政的转移支付。截止2013年底，我国的税收达110497亿元，比上年增长9.8%。城镇化建设的三大项目：基础设施建设、公用事业和公共服务都具有很强的正外部性和低收益性，因此很难只借助市场资金的力量来完成融资任务，只能依靠政府的财政力量。近年来，我国财政收入占GDP的比重逐年上升，GDP的年均增速为9%左右，而税收收入年均增长21.3%，2013年税收收入占GDP的比例为19.4%。一方面，税收收入占GDP比例的不断提升意味着国富，但并不代表民富。这些年，我国也呈现了国富民穷的不良趋势，社会各阶层对收入分配的不满也越来越多，甚至可能引发社会动荡，继续提高税收的空间有限。另一方面，过分依赖税收导致期限错配问题。城镇化建设是造福后代的一个伟大工程，而目前的税收收入是来源于当期的收入，无法将未来的收入分配到当期使用，这就不免产生投入和收益期限不一致的问题。总的来说，目前税收收入仅能为城镇化建设提供了有限的资金供给。
（二）土地财政将难以为继
近年来，土地财政逐渐成为了地方政府财政最主要的收入来源，其有效弥补了税收收入的短缺，解决了地方政府的财政困局，在我国城镇化建设中发挥着积极而又重要的作用，俨然已成为地方政府最主要的融资形式。这种“土地财政”的发展模式，在近几年来的发展愈演愈烈。据统计，2013年全国土地出让金达4.1万亿元，刷新2011年我国创下的3.15万亿元的记录。但是，过度依赖土地财政产生了一系列问题。首先，推高了房价，将压力转嫁给了普通居民，违背了新型城镇化建设城市以人为本的原则；其次，滋生了地方政府腐败，民怨沸腾，不利于社会稳定；再次，土地资源的稀缺性，导致土地财政不能长久实行；最后，中央政府严格控制房地产行业，土地财政模式难以持续。
（三）地方政府投融资平台潜在风险
除了税收和土地财政之外，地方政府通过建立各种以融资为主要经营目的的公司，比如，城投公司、城建开发公司和城建资产经营公司等形成了地方政府投融资平台。为应对08年金融危机我国政府出台4万亿刺激计划，这也刺激了政府融资平台的大规模扩张，据国家审计署发布数据显示，截止到2012年年底，36个主要城市的政府的债务余额为3.85万亿元，较2010年增长了12.94%。但是，伴随着地方政府债务的急剧扩张，融资平台暴露出了很多问题。一是负债率高、资本金不足和风险高；二是融资状况不透明导致权责不明；三是地方政府作为决策者往往导致经济效率不高；最后是融资平台经营机制不健全，融资平台蕴含着潜在风险。
三、新型城镇化融资机制分析-以市政债为例
十八大以来中央提出的积极稳妥地推进“新型城镇化”建设，可以肯定的是未来一段时间城镇化将继续为我国经济发展作出重要贡献。据权威部门统计表明，在中国近十年年均10%经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点；城市化率每提高一个百分点，新增投资需求达6.6万亿元。但是，已有的传统融资模式已经日渐不能满足新型城镇化下的融资需求，政府需加快市场化融资平台的建设，借鉴西方发达国家成功经验，积极探索符合中国国情的新的融资模式。本段以市政债为例，探讨适合当前中国国情的融资机制。 （一）市政债给我国带来的启示
市政债又被成为地方政府债券，是指地方政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提筹措资金的债务凭证，地方政府可以通过财政收入和对公共服务设施收费来偿还，本质上是由地方政府或公共机构发行的一种债券。市政债起源于美国上世纪二十年代，七十年代在一些西方发达国家兴起，并成为其城镇化建设的重要的资金来源，在城镇化过程中发挥着重要的作用。
随着我国经济的持续发展和市场化改革的不断深入，我国已基本具备了引入市政债模式的条件。第一，我国地方政府的财政实力雄厚、信用度高，为发行市政债提供了良好的信用保证；第二，随着国民收入的大幅增加，我国民间资本异常活跃，民众投资热情高涨，这为发行市政债带来了稳定的需求；第三，十八届三中全会以来，我国金融深化改革不断推进，金融市场趋于完善，为发行市政债提供了良好的制度保障。2014年5月21日，财政部下发通知称，经国务院批准，在我国十省市试点地方政府债券自发自还，意味着中国版的“市政债”即将来临。
（二）加强制度建设，促使“市政债”在中国生根发芽
跟西方发达国家相比，我国金融市场制度、法律、法规尚不健全。在债券发行方面，发行要求过于严格，债券市场化程度不高。因此，我国可以借助国际成功经验进行制度设计，形成一个具有中国特色的“市政债融资模式”。首先，响应十八届三中全会提出的“全面深化改革”的号召，转变政府职能，进一步深化政府的财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加强地方政府发行市政债的权力；其次，加强债券市场建设，制定相关交易规则、法律法规，为市政债在中国的生根打下制度基础；再次，建立针对市政债的风险防范机制和信息披露机制，确保市政债在中国健康发展；最后，建立科学合理的偿债机制，加强市场监管，明确市政债的发行目的、责任主体，保证市政债市场稳定运行。
四、结语
新型城镇化没有固定的发展模式，我国政府也是在探索中前进。总的来说，城镇化所需的巨大资金缺口，单凭传统的融资渠道很难得到满足。并且那些融资模式所暴露的弊端也不太符合中央提出的以人为本的“新型城镇化”。美国等发达国家通过市政债解决城镇化资金缺口的成功经验表明，市政债的确在解决融资问题上有其优势和合理性，而我国也基本具备了发行市政债的条件。因此，我国可以结合自身国情，找到一个“中国版市政债”。
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