高等职业教育财政支出绩效评价研究
中图分类号：F812.45；F272.5；G475文献标识码：A文一、研究背景
职业技术教育是现代教育的重要组成部分。近年来，世界各国认识到发展职业技术教育对推动社会经济发展、促进就业增长的重要作用，把发展和改革职业技术教育作为规划面向21世纪教育和培训体系的重要组成部分。江苏省是高等教育大省，高职教育已成为其高等教育的重要组成部分，学校数和在校生数皆位于全国前列，其地位和作用日渐提高。但随着高职教育的发展，高职教育财政支出存在的问题也日益显露。
（一）高职教育财政拨款制度不科学
目前，我国政府对高等教育主要采取的是“综合定额+专项补助”的拨款制度，这种拨款制度以“在校生人员或教职工数”作为拨款的主要依据，没有全面准确反映高校实际需求，客观上刺激了部分高校不顾学校实际盲目扩大招生规模，或一味争取编制数，增加教师规模，而不去关注教育质量和办学效益的提高，更加不会关注高校对地方社会经济发展所作的贡献。
（二）行政隶属关系不同的高职院校对财政资源的获得有着很大差异
以江苏中部地区某地级市为例，2008年，该市一所省属高职院校在校学生数为13 500人，取得的预算内财政拨款达到8 600万元，而在同一城市的另两所市属高职院校在校学生总数为27 000多人，而预算内财政拨款总数只有7 800万元。不少地方性高等职业院校为了生存与发展，不得不向银行大举借债，财务状况不断恶化，从而导致地方政府的教育责任与其资金供应能力之间出现矛盾，严重影响了高职院校的可持续发展。
（三）高职教育财政支出与绩效考核相脱离，教育经费使用效率不高
多年来，虽然各级政府教育主管部门和财政部门对高职教育经费预算的编制和审批有一整套法规制度，但未能在高职院校预算编制和管理过程中采用绩效评价方法，忽视了投资绩效和办学成果的实现，甚至盲目投资造成浪费。另外，教育部对各高职院校每三至五年开展一次办学水平评估，但未能将政府对这些高职院校的拨款与办学水平评估的结果相联系，资金使用效率不高。
二、我国高等教育财政支出绩效评价研究的现状
进入20世纪80年代以后，我国财政理论界开始对财政效益问题进行广泛研究和探讨，而对高等教育财政支出绩效评价的研究从21世纪初才起步。通过文献检索，专家学者主要从教育财政支出绩效评价的必要性、绩效评价的原则、绩效评价指标体系的构建、绩效评价结果的应用等方面进行了研究。赵善庆（2013）从完善高等教育经费投入机制、建立健全高等教育财政支出绩效评价体系等九个方面提出了增加江苏省高等教育财政经费投入的建议。李洁雯（2012）建议应从完善绩效评价工作组织机制、制定专门的教育财政专项支出绩效评价制度、健全教育财政支出项目评价指标体系、将绩效评价结果应用到预算资金分配管理中等七个方面来完善教育财政资金绩效评价制度。廖开锐（2011）提出应构建五个方面的核心绩效指标，包括人才培养质量、科学研究能力、教学质量、发展潜力和对地方经济的贡献。陈俊生、彭宇飞、张燕（2010）指出，绩效评价指标体系的构建应服务于绩效评价目的的实现，而评价目的的确定又来自于高校教育目标的制定。因此，遵循科学性、导向性、可得性和可比性原则，绩效评价指标体系可由教育资源投入、教育资源耗用、教育产出与效果、高校发展潜力四部分组成，共设一级指标4个，二级指标11个。吴凯、梁子婧（2008）认为有效的绩效评价与管理可以帮助高职院校的决策层发现学校管理中的薄弱环节，提出改进措施和目标，使学校得以长足发展；对高职院校的办学绩效进行定量和定性相结合的全面考核评价，以便找出差距，总结经验，提高认识，并为高职院校制定合理的发展战略提供依据。张晓岚、吴勋（2007）从高校预算绩效评价的必要性、高校预算绩效评价的界定、高校预算绩效评价的原则、高校预算绩效评价的机制、高校预算绩效评价的体系和高校预算绩效评价指标等方面进行了研究。
从现有的研究文献中不难看出，目前专家、学者更多地是对本科院校财政拨款支出绩效评价进行研究，而很少对高等职业院校绩效评价进行研究，反映出高职教育财政支出绩效评价这一领域还有相当大的研究空间。
三、高等职业教育财政支出绩效评价研究的理论依据：委托―代理理论
美国经济学家伯利和米恩斯20世纪30年代在对企业所有者兼具经营者做法存在问题进行研究的基础上提出了“委托―代理”理论。委托―代理理论的主要观点认为：随着生产力的进一步发展，生产的规模越来越大，于是一方面随着生产力的发展分工进一步细化，由于知识、能力等原因，权利的所有者不能更好地行使所有的权利了；另一方面一大批具有专业知识的代理人随着专业化分工而产生，他们有能力、有精力代理行使好被委托的权利，委托―代理关系便应运而生。在委托―代理的关系当中，由于委托人与代理人追求目标的差异，委托人追求的是自己财富的最大化，而代理人追求自己薪酬、保障、奢侈消费和闲暇时间的最大化，必然导致两者的利益冲突，加上信息的不对称，代理人与委托人之间有可能出现目标的背离。大量的研究表明，解决代理人与委托人之间目标背离的方法主要有两个：一是构建激励机制，二是建立监督机制，从而激励代理人完成委托人委托责任的积极性，同时加强委托人对代理人管理和经营状况的全过程监督。
根据委托―代理理论的要求，应定期对代理人的管理活动进行绩效评价，主要从资金使用者使用资金的经济性、效率性和有效性等方面进行评价。在设计绩效评价制度时，主要应做好以下工作：一是要明确界定绩效评价的对象、绩效评价的主体；二是要规定绩效评价的工作流程；三是要构建科学的绩效评价指标体系；四是要采用规范的绩效评价方法；五是要将绩效评价结果与财政拨款制度相结合。
四、高职教育财政支出绩效评价指标体系的构建
在高职教育财政支出绩效评价的各项工作中，笔者认为，最关键的是要构建科学的绩效评价指标体系。绩效评价指标体系应该包括高职教育投入绩效指标、高职教育产出绩效指标、高职发展潜力绩效指标和高职教育效果绩效指标四个方面。
（一）高职教育投入绩效指标（M1）
1.生均财政经费（M11）是指平均每位在校生获得的财政拨款数。
生均财政经费=年财政经费总额÷在校生人数
2.生均专项拨款（M12）是指平均每位在校生获得的专项拨款数。
生均专项拨款=年专项拨款总额÷在校生人数
3.生均教育事业收入（M13）是指平均每位在校生获得的收入数。
生均教育事业收入=全年收入总额÷在校生人数
4.教师人均科研经费（M14）是指平均每位教师（专任和兼任）所发生的科研经费支出数。
教师人均科研经费=科研经费支出÷年均教师人数
（二）高职教育产出绩效指标（M2）
1.万元财政收入培养的学生数（M21）是指平均每万元财政收入所培养的学生人数。
万元财政收入培养的学生数=在校生人数÷年财政经费总额（万元）
2.万元教育事业收入培养的学生数（M22）是指平均每万元教育事业收入所培养的学生人数。
万元教育事业收入培养的学生数=在校生人数÷全年收入总额（万元）
3.师生比（M23）是指学校教师（专职和兼职）人数与学生人数的比率。
师生比=教师人数÷在校生人数
4.专任教师占全体教职工比例（M24）是指专任教师占学校全体教师的比例。
专任教师占全体教职工比例=专任教师数÷全体教职工人数
5.生均事业支出（M25）是指平均每位在校生所发生的事业支出数。
生均事业支出=事业支出÷在校生人数
6.万元财政收入培训的人员数（M26）是指学校每万元财政拨款所培训的人数。
万元财政收入培训的人员数=年培训人数÷年财政经费总额（万元）
7.教师人均发表的论文（教材）数（M27）是指平均每位专任教师每年发表的论文数。
教师人均发表的论文（教材）数=年发表论文（教材）数÷专任教师数
（三）高职发展潜力绩效指标（M3）
1.生均仪器设备值（M31）是指平均每位在校生占有的仪器设备的价值。
生均仪器设备值=年末仪器设备总值÷在校生人数
2.生均建筑面积（M32）是指平均每位在校生占有的建筑面积。
生均建筑面积=总建筑面积÷在校生人数
3.生均固定资产总值（M33）是指平均每位在校生占有的固定资产价值。
生均固定资产总值=年末固定资产总值÷在校生人数
4.生均藏书量（M34）是指平均每位在校生占有的图书数。
生均藏书量=图书馆藏书总数÷在校生人数
5.资产负债率（M35）是指学校资产负债的比例。
资产负债率=年负债总额÷年资产总额
6.资本保值增值率（M36）是指学校资产保值增值的程度。
资本保值增值率=年末资产总额÷年初资产总额
（四）高职教育效果绩效指标（M4）
1.就业率（M41）是指教育部门正式公布的学校就业率。
2.一次就业率（M42）是指教育部门正式公布的学校一次就业率。
3.对口就业率（M43）是指教育部门正式公布的学校对口就业率。
4.通用考试通过率（M44）是指学生参加英语、计算机等省级或国家级通用考试的通过率。
考虑到各个学校数据收集的具体情况，大部分高职院校的培训人数、科研经费、教师论文等未作单独统计，通用考试通过率、就业率等指标又难以界定其内涵，因此，在进行评价时可剔除教师人均科研经费（M14）、万元财政收入培训的人员数（M26）、教师人均发表的论文（教材）数（M27）、对口就业率（M43）、通用考试通过率（M44）五个指标，本研究主要运用生均财政经费（M11）等16个指标。
五、高职教育财政支出绩效评价的应用研究――以江苏省为例
（一）收集原始资料
根据绩效评价的需要和绩效评价指标设计，笔者收集了部分高职院校绩效评价所需要的财务资料和其他相关资料。
（二）计算绩效评价单项指标的实际值
根据相关高职院校的基本情况数据，计算出各院校绩效评价指标单项指标的实际值，见表1。为简化分析，引用了其中5所院校的资料。
（三）确定绩效评价标准
财政支出绩效评价的标准应根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。具体来说，应以一定量的有效样本为基础，测算出标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。根据高职院校的特点，可选用行业标准作为评价标准。绩效评价标准值的计算可采用递进平均法。
1.计算所有测算指标样本数据的平均值，并将计算结果作为评价标准的“平均值”。
2.在所有样本数据中，筛选出大于“平均值”的样本数据，计算出这些样本数据的平均值，并将计算结果作为评价标准的“良好值”。
3.对样本数据进行进一步筛选，选出测算指标大于“良好值”的样本数据，计算出平均值，并将计算结果作为评价标准的“优秀值”。
同理，按上述方法计算出评价标准值的“较低值”和“较差值”。
按照递进平均法，计算出江苏省高职院校教育支出绩效评价指标的评价标准值，见表2。
（四）计算各高职院校的绩效评分
各高职院校绩效评分的计算可采用功效系数法。功效系数法又叫功效函数法，它是根据多目标规划原理，对每一项评价指标确定一个满意值和不允许值，以满意值为上限，以不允许值为下限，计算各指标实现满意值的程度，并以此确定各指标的分数，再经过加权平均进行综合，计算出评价对象的综合分数。
第一步：采用功效系数法对各高职院校单项指标的实际值进行无量纲转化。选择各指标的“优秀值”为“指标满意值”，选择“较差值”为“指标不允许值”，计算出单项指标的分数。
某项指标分数=60+（指标实际值-指标不允许值）÷（指标满意值-指标不允许值）×40
第二步：根据专家调查法确定每个指标的权重。
第三步：根据每个指标的权重，计算出各个高职院校的绩效综合分数。
某院校的综合分数=∑（某项指标的分数×该指标的权重）
计算结果见表3、表4。
绩效总分的高低说明了各院校综合绩效的好坏，反映出该院校财政资金使用综合效率的高低。各级财政部门应根据每个院校的综合得分来分配财政资金，配置财政资源。
六、政策建议
（一）建立高职教育财政支出绩效评价制度，监督教育资金的运用
随着我国财政管理体制改革的进一步深化，对教育财政支出的管理将更加强化，这就要求建立科学规范的地方高职教育财政支出绩效评价制度。因此，应结合实际，明确高职教育财政支出绩效评价的组织方式、工作流程和结果应用等，加强对高职教育财政支出管理，为开展高职教育财政支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。地方财政教育投入必须在加大总量的前提下，通过改革财政拨款的方式来提升高职教育财政支出的绩效，逐步实现教育公平，促进社会经济的健康发展。
（二）强化高职教育财政支出绩效评价工作，提高绩效评价结果的约束力
一是要充分发挥财政部门绩效评价机构的作用，不能让绩效评价机构形同虚设。进行高等职业教育支出的绩效评价工作，应当以财政部门为主导，以保证绩效评价工作的真实、有效，避免在绩效评价中出现极端意见的评估报告。二是要建立健全有关法律规定，对高职教育财政支出的资金使用者实施有效制约和监督。同时通过高职教育财政支出绩效评价，揭示各高职院校在财务收支等方面存在的问题，并依法进行处理，以增强高职教育财政支出绩效评价工作的权威性。三是要建立高职教育财政支出绩效评价工作信息库，为持续、有效的高职教育财政支出绩效评价工作提供有力的技术支撑，及时反馈评价结果，为各级政府进行宏观管理提供基础依据。
（三）加大地方财政对高职教育的投入力度，稳定教育经费来源
随着高等职业教育改革的进一步深化，要充分发挥地方政府在高职教育财政投入上的主体地位和主导作用。一是各级政府要意识到高职教育是政府公共事业的重要组成部分，应以政府财政投入为主；二是充分发挥预算的调节功能，从制度上保证并规范地方财政对高职教育的投入；三是进一步转变政府职能，科学调整地方财政支出结构，确保高职教育财政支出与地方财政支出同步增长。
我们知道，在财政资金的宏观结构配置趋向合理的条件下，财政资源配置效率的提高，主要依赖于各具体使用财政资金的单位内部管理来实现。单位财政资金使用效率的提高，不仅能为社会经济资源总量的增加创造条件，而且可以节约财政资金，缓解财政支出压力。因此，财政资金拨付给具体单位后，财政部门应当根据构建的绩效评价体系，对单位的管理进行评价，促使单位在具体的资金管理中引入成本核算机制，力争以最少的支出取得最大的效果，进一步促进财政资金使用效率的提高。●
