中国农村土地制度存在的问题、面临的困境及改革思路
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-02
一、当前农村土地制度存在的问题
1.产权不清晰――农民权益难保障，不利于土地的保护
家庭联产承包责任制采取所有权与使用权双向分离的方式，很大程度上调动了农民的积极性，但是，家庭联产承包责任制也导致了农村土地制度的产权不清、集体所有权的实际空缺，为国家的干涉与官僚的腐败留下了漏洞。村队在治理结构上存在扭曲，导致农民个人的土地所有权利益难以得到保障。同时，在相当一部分农村，土地的承包调整频繁、使用权的不稳定导致农民无法形成长期的理性预期，对耕地的使用存在掠夺式经营的问题，不利于土地的保护。
2.土地经营规模偏小――农业的规模化与集约化受制约
土地的经营规模偏小且细碎化，不利于大规模的农业机械的使用，农民自身即使有投资的意愿，也缺乏投资对象和支撑力量，无法形成规模效应。农业生产仍然停留在低效，粗放状态，同时，农村劳动力转移，耕地抛荒现象严重，影响了耕地的使用效率。
3.农村土地流转机制缺乏，农村土地流转缓慢
实行家庭承包制后，为鼓励农民增加对土地的投入，提高农业产出，中央曾提出土地政策三十年不变。然而，这种稳定的政策往往在一定程度上限制土地的合理流动。土地流转缓慢，土地集中停滞不前，这严重违背了现代化经济发展的要求。在市场经济条件下，生产要素要得到优化配置。农村土地具有有限性和不可再生性，实现土地资源的有效配置，需要有一个合理的土地流转机制，但是目前缺乏有效的土地流转机制。
二、中国农村土地改革面临的双重困境
1.农村土地制度改革面临的理论困境
从产权经济学的视角看，中国农村土地属于集体经济组织所有，具有公共产权性质，与私人产权相对立。私人产权边界清晰、归属明确、排他性强，因而该产权形态往往具有较高的效率；相反，公共产权则更有助于实现社会公平。也即让农民享有完整的土地所有权，将更有利于促进土地的优化配置和合理利用。但是，产权理论同时表明，土地资源作为一种特殊的自然资源，其利用过程与农村社区有着错综复杂的联系，完全的私人产权安排可能因“市场失灵”而引发农村内部有限资源占有和分配不均的矛盾。因此，中国农村土地制度改革不能超越土地公有制的底线，要提高土地产权的经济效率，只能在土地产权的分割上寻求突破。而在实践中，土地问题混乱复杂，这与理论模糊直接相关，这是土地制度改革当前、今后都会面临的理论困境。
2.农村土地制度改革面临的法律困境
总体上看，中国相关法律的改进已经整体滞后于农村土地制度改革的实践，法律约束是当前农村土地制度改革面临的最大约束。现行《农村土地承包法》中与促进土地流转相关的法规限制性太强，缺少自愿性的协调机制和利益激励机制，限制了集体经济组织和农民对其土地产权的灵活有效运用，压缩了在农业生产经营活动中改善土地资源配置、提高个人和社会福利的空间；任何单位和个人不得直接与集体经济组织协商，通过直接的土地产权交易在集体土地上从事非农业建设和经营活动，这就使农民和集体经济组织无法通过农业产业和相关非农产业的协调发展的方式进一步提高土地要素的配置效率；现行土地法规赋予政府对农用地转化为非农用地这一环节的绝对控制权，过分忽视农民作为土地产权主体所应有的权利，导致农民在土地利益分割中处于极其不利的地位，从而使农民和集体经济组织失去进一步改进土地利用效率的机会。
三、中国农村土地改革的思路
（一）农村土地制度改革的基本原则
1.保护农民利益的原则。这是农村土地制度变革的根本原则。农村土地产权主题不清晰是现行农村土地制度改革存在的最大问题，农民不完整的产权，无法保证其正当的利益。如何从制度上明确农民的产权权益是农村土地改革首要解决的问题，进而农民合法权益，提高其生产积极性。
2.坚持公平与效率的统一。公平和效率的邮寄统一是当前农村土地制度改革必须坚持的原则。一方面，没有效率的公平不是真正的公平，为了追求效率，要大力发展农业生产，提高土地的投入产出比，这同时也为实现公平提供了物质保证；另一方面，通过政府的宏观调控，以达到预期的社会公平目标和效果。因此，在农村土地制度运行过程中，要调动土地管理者的积极性和创造性，就必须通过土地流转和适度的规模经营来改革土地产权关系。然而，公平与效率的有机统一，并不一定意味着没有主次之分。效率相比较公平而言，永远是第一性的，只有在生产力不断提高的前提下，才能兼顾到公平。
3.坚持稳定与创新的兼容。任何一种制度，都会经历一个由确立、完善、创新到新模式建立的过程。同样，农村土地制度的选择与确立，必须在稳定基础上求创新，在不断的创新中求稳定。首先，要保证农村土地制度的内部稳定，应该在该制度一经确立时通过是国家法律和其他有效手段使之合法化、规范化。其次，制度创新必须具有前瞻性和全局性。做好两个兼顾，既要立足现实，又着眼于为进一步改革创造条件。
4.坚持土地经营规模的适度性。为了追求效率，以获得最佳的投入产出比，一个重要的方法就是必须选择适当的规模来确定各种生产要素有效配置的适合度，这就是目前世界上大多数国家所探求的适度规模经营问题。为实现各种生产要素的最大经济潜力就要坚持各种生产要素配置规模的适度化，土地经营业亦是如此，规模过小固然不利于土地制度应有的积极效应的释放，但并非意味着经营规模越大越好，而只能是适度规模经营。 5.坚持因地制宜原则。农村土地制度改革应遵循因地制宜的原则，这是由中国的区域发展不平衡现状决定的。目前中国农业用地总量资源丰富，但耕地资源分布不均，中部地区耕地数量远远大于东部和西部耕地数量。各地区农业经济发展水平也各有差异，东部经济发达，虽农地资源稀缺，但农业资本积累较为充足，农业剩余劳动力转移较为充分，因此，农村土地制度改革具有优势。中部经济发展平稳，虽然农地资源最为丰裕，但缺乏农业资本积累的优势，单位农村土地劳动生产率低下，因此，中部地区缺乏农地制度改革所需的经济和社会条件，农地制度改革的动力不足。西部地区农地资源相对于中部要少，但西部地区较为有利条件是农业劳动力较少，人均耕地资源较多，有发展规模经营的土地资源优势，但不利条件是西部地区经济发展滞后，农业资本积累欠缺，农业生产力发展水平低，土地流转缓慢，因此，西部地区的农村土地制度改革欠缺诱发动力。
综上分析，农村土地制度改革不能采取一刀切的方法，实施具有普遍性的改革模式，在一个地区适用的农地制度模式并不能完全适应另一个地区的实际情况，因此农地制度变革要结合各地的实际，要因地制宜进行改革。
（二）农村土地制度改革的基本方向
1.调整政策。国家应该针对目前土地征用中国家和农民的紧张关系做出政策上的调整，主要包括：（1）土地补偿方面.提高征地补偿标准，明确最低补偿限度；（2）征地界限方面.明确国家征用、征收土地界限，防止非法占用耕地，重复建设等；（3）制度方面.国家可以鼓励地方政府在工业化、城市化过程中根据实际情况尝试和创新征地制度，但要保证相关收益兼顾到国家、集体、农民三者。具体而言，要考虑并处理好以下几个方面，一是建立自主的家庭经营制度；二是建立和推进明确的土地产权制度的产生；三是建立合理规范的土地使用权流转市场；四是优化土地经营外部环境。通过这样的制度体系，从而达到降低综合成本，提高社会和经济效益的目的。
2.循序渐进。分区域、分层次是我国目前土地制度改革应当坚持的原则。从地理环境看，我国疆土辽阔，不同地区的农村情况有所不同。从经济发展看，近年来我国农民的阶层分化已经出现，对于发达地区城市周边的农民而言，他们越来越不依赖于土地，而更看重在城镇化进程中如何凭借土地分配获得巨额收益；而对于广大中西部农业地区的农民而言，农业基础设施建设能否到位则是他们更关心的问题。因此，坚持渐进式改革，要具体问题具体分析，分层次、分地域的进行。
3.性质不变。我国的社会主义国家性质和在我国农村土地所具有的特殊功能决定了集体所有制是我国农村土地制度在今后相当长的一段时期内将继续保持的基本制度。具体来讲，一方面我国当前所实行的家庭联产承包责任制还有一定得有效性，不会发生大的变动，至少在短期内如此。另一方面，，意识形态需要实行集体所有制，我国是一个社会主义国家。再者，我国的历史传统和我国目前农村的养老现状决定了土地在我国农村更多的被视为一种社会保障。给予上述问题，我国的集体所有制一段时间内不会出现大的变化。
