农业应用基础研究经费“供给制”预算初探
改革开放以来，我国不断进行社会主义市场经济体制改革，在科研经费保障方面实行“竞争制”模式也在不断强化。以2001年12月20日科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合下发了《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》为标志，进一步确立了科研项目经费实行“公平竞争、择优支持”的原则，建立以课题组为基本活动单位，进行课题组织、管理和研究活动的一种科研管理制度。这种制度在实践中有许多优势是明显的，但是，在我国现有体制环境下公平竞争、择优支持项目经费，还是一个理想化的模式，项目经费的竞争性在实践中存在被扭曲的现象，需要我们在实践中不断研究和探讨。
1.科研项目经费“竞争制”存在的主要问题
1.1项目争取难度大，专项经费流失严重
我们知道，能不能争取到项目经费表面上看是凭竞争实力，但是，除了科研实力以外，在实际运行中人为因素影响很大。有项目资金分配、相关资质审批、相关技术认定等权力部门和项目申报单位的关系有时变得很复杂，甚至不择手段谋取立项支持，不正之风和腐败问题时有发生。有报道称，中国是个“跑部钱进”的社会，也间接证明了有限项目经费存在流失现象。
1.2资源配置不合理，财务管理难度加大
竞争使弱势学科生存空间不断被挤压，项目经费较少，一些优秀人才无法发挥作用；优势学科项目多，经费相对宽余，大量的科研仪器设备不能资源共享，甚至闲置浪费，项目资金运行效力匮乏的现象普遍存在。会计人员对项目经费的管理主要还是集中在会计核算方面，迫于预算管理与维护单位利益的压力，会计监督有时只好睁一只眼闭一只眼，这在一定程度上也削弱了单位财务管理意识，加大了财务管理的难度[2]。
1.3农业科技贮备少，科研精力投入不足
忽视农业应用基础研究现象较为普遍，在一定程度上造成制约农业科研工作正常开展和水平的提高，是科研成果技术含量和成熟度不高的主要因索[4]。导致农业科技贮备和长远发展后劲不足。即使在产生直接经济效益的应用技术和开发研究方面，一些科技精英身兼数职，既是领导，又是学术带头人；既是专家，又是评委，整天集中于申报项目、撰写论文、申请专利和申报各类奖项的竞争当中，导致科技自主创新专注力下降，无法扑下身子搞科研，科技成果也就无法做实、做深、做大、做强。
2.“供给制”的设想与定位
农业科研项目经费的投入不能完全采取“竞争制”，要从农业科研实际出发，不断研究和探索多元化新的形式。
2.1农业科研项目的特殊性
农业应用基础研究就是把自然科学或者其它有关基础学科领域中带普遍性规律性的理论，变为农业科学的应用理论。主要任务是揭示生物生长发育规律、高产形成、优质低耗、抗病虫、抗逆性的生理基础与遗传规律，拓宽其遗传基础，不断探索育种新途径、新方法、病虫害发生规律与防治等理论[4]。不同于一般的工程类、服务类、推广类等一次性项目，基本上都是与农作物、畜牧业研究有关，具有周期性长、受自然灾害影响大、技术成果见效慢的特殊性。基层的农业科研单位接触农业生产平台多，需要有长期的、稳定的、一定规模的资金做支撑。
2.2“供给制”预算的设想
所谓“供给制”通俗地讲，就是你需要的东西不是你来买而是无偿分配给你，如现在部队的士兵就是实行供给制。这里讲的项目经费“供给制”，就是将基层科研单位承担的农业应用基础科研工作，所需运行资金按一定标准和方法予以保障。可以通过部门预算的形式纳入专项支出预算，无需科研人员竞争性获取，为科研人员创造宽松的科研环境和拥有相对固定的研发经费提供支撑。
2.3“供给制”预算的作用
农业科研机构作为政府的一类公益性事业单位已得到确认，人员经费在部门预算时已经基本保障到位，但项目支出又没有资金做最基本的保障，项目经费的“竞争性”，使许多科研人员得不到项目，科学研究无法正常开展，造成科技人才的浪费。实行“供给制”，可以节约大量的申报项目资金成本和竞争性费用；可以为科研人员节省大量的精力，从而有更多的时间关注科研；可以为政府部门集中财政资源，重点投入，从繁重的项目规划和论证、组织项目申报、检查、验收、审计等规定程序中解脱出来，减低政府管理成本，有利于发挥财政资金的效率，有效防止不正之风。
3.几点建议
政府要建立多元化项目资金投入体系，为提升科技创新能力和竞争力提供支撑。投入产出不能急于求成，要给科研人员“自主”研究的空间，引导科研人员兢兢业业搞科研、一心一意谋创新、求真务实出成果，为农业经济与科技发展创造良好环境和条件。
3.1坚持“公平竞争、择优支持”的“竞争制”为主导
科研人员在项目竞争过程中，需要不断的撰写项目申报书，不断的编制项目可行性方案，不断的研究许多科技前沿知识和项目技术路线，有利于增强科研人员的科研思考能力；需要依靠一切可以依靠的力量，整合优势资源，吸收不同行业、不同领域、不同地区具有较高研究能力的科技人员组成研究团队，有利于增强科研人员的协同研发水平；需要想尽一切办法，把每一个项目尽量做好做优，提升技术含金量和成果，使其产生最大的经济效益和社会效益，进一步提升自己的社会影响力，为以后竞争项目经费创造更多的有利条件，有利于科技创新整体能力的提高和增强。为此，必须坚持“竞争制”为主导。
3.2创新“供给制”投入模式
虽然“竞争制”优势明显，但是，自然界除了的竞争法则，还有互助合作的共生法则。“供给制”在农业应用基础科研项目方面也具有优势，农业财政专项资金投入模式要扬长避短，建立多元化项目资金投入体系，要适当增加应用基础研究经费比例。发挥“供给制”的优势，使各学科和团队，在互助合作的共生法则下生存和发展。把农业应用基础研究项目资金管理权交给农业科研单位，根据自身发展目标和研究任务，进行学科调整，确定资金使用的规模和方向，增强其自主研发能力，通过提升财务管理水平，承担项目资金风险防范的责任。
3.3基础设施建设、科技服务推广类等项目经费按需供给
除竞争制和供给制项目外，还有一些基础设施建设工程类、科技服务推广类等项目需要采取按需供给的方式预算。地市级农业科研院所基本建设项目较少，所需经费完全有可能通过主管部门向上级申请，按次按需分年纳入预算。经费使用需通过造价事务所审计确认，检查验收以审计结论为据。科技服务推广类项目一般由政府根据需要开展为“三农”服务，可积极探索以政府购买服务、“后补助”等方式，按次按需分年纳入预算合理安排，保障供给是可行的。
总之，按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，是适应市场经济规律的必然。但竞争往往是无序的，不仅仅是“明争”，而且更充满“暗斗”。从管理角度看，政府作为国际竞争者的一方，在加大对农业科技投入方面，也要按其特殊性采取相对应的干预和调节措施。将专项支出进行有效整合，加强项目的系统性、针对性和实用性，打破各个科技计划各自为战、封闭运行的局面，切实解决同一研究内容多个计划支持、重复立项问题，解决科研与生产实际需求脱节问题是必然趋势；将农业应用基础研究项目经费实行“供给制”，纳入部门预算，使“竞争制”与“供给制”并存，充分发挥“竞争”与“供给”两方面的作用，作为预算管理的一种选项也是可行和必要的。
