创新国家审计与法制改革发展之路
最近，习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据。”这一论述深刻阐明了法治对于改革的重要作用，也指明了审计法制的完善和发展，必须依靠重视法制、运用法制、从而达到改革法制的目标。
一、当前审计法制建设中存在的主要问题
目前，审计在法制建设过程中面临的问题和困难还很多，概括起来，主要有以下三个方面。
（一）审计规章制度建设不完善，审计法制体系不够健全
1、现行管理体制与独立履行审计的职能不适应
地方各级审计机关的双重领导模式，使审计执法工作在服务地方经济发展的同时，一定程度上也受到地方的制约。
2、监督上存在盲区
依据现行的审计法律法规的规定，审计监督范围实行属地管理和条块分割管理的体制，地方审计机关不能对不属于同级政府管辖的部门进行监督，而有监督权的上级审计机关又“鞭长莫及”，使其成为监督“盲区”。
3、审计工作规范还有欠缺
例如经济责任审计、绩效审计等新的审计内容，未及时配套出台相应的法律法规和操作规程，无法把此类审计的操作上升到更高层次。
（二）审计执法不严，执法手段及力度相对较弱
1、审计机关中还有选择性执法、搞人情执法的现象
特别是一些基层审计机关由于经费紧张，行政处罚自由裁量权不规范，往往根据自身经费状况、被审计单位违规金额绝对值、人情关系等因素来谈条件、讲处罚，重收缴，轻规范。
2、在审计法律法规的适用性上审计人员还把握不准
2011年，新疆自治区审计厅曾经做了一个关于审计法律法规的适用性的调查。调查显示，在“不管法律法规中规定的执法主体是谁，审计机关都可以依据该法律法规来处理处罚”的问题调查中，28%的人认为可以处罚，54.5%的人认为不可以处罚，17.5%的人认为不确定。这也正是全国审计机关的问题缩影，它说明在现实审计中面对众多的法律法规，我们的审计机关有盲目扩大或减少审计权限的操作实践，审计执法难称严格。
3、审计执法手段较弱
《审计法》赋予审计机关的权限还远不能满足实现审计目的需要。无论是责令改正、通报批评、给予警告还是冻结、扣缴、划转的强制措施，都只能依靠有关政府部门配合执行或申请人民法院执行。如果在此过程中出现梗阻，审计效率将大为降低。
（三）审计法制队伍建设还需增强，业务素质、法制水平都有很大提升空间
特别是审计系统法律专业的人才较少，平时的法制教育培训不够深入，在规范的内部管理和监督制约机制方面还未做到精细化管理。部分地方审计机关未设立真正意义上的审计法制人员，由于审计项目多，很多审计项目往往需要审计法制人员参与，使审理时间和质量打了折扣，不仅让审理人员成为了四处救火的兼职人员，而且使他们既当裁判又当了运动员，审理人员疲于应付，导致审理质量不强，在一定程度上削弱了审计质量的要求。还有一些审理人员仅从审计微观上进行法制审理把关，过分关注细枝末节，没有真正紧扣审计实施方案，从政策执行、民生保障、环境保护等环节梳理所审理的项目，提出有针对性的审理意见，从宏观上调控审计工作的指导性不强。
二、当前审计法制创新发展的必然趋势
审计的法制创新必须着眼于以下三个方面，才能真正发挥法治的引领和推动作用。
（一）法制建设应该是利于审计独立的制度建设
1、审计的发展客观上需要独立性的提高
在法治健全、执法严格的大趋势下，微观的审计内容将会被压缩，宏观的审计内容将成为常态，与微观的审计涉足的仅是被审计单位和其他为数不多的相关业务单位相比，宏观的审计内容将会更多的涉及到发改、财政、国土、民政、统计、房管、公安、人社、建设、工商、环保等众多职能部门，这需要各部门的切实配合和支持，也将影响和触动更多单位的利益，客观上需要审计的独立性提高。
2、审计的全覆盖需要审计独立性的增强
审计全覆盖，不仅是覆盖面的提升，更应该反映在本质上，因此必须使审计机关的人事、经费等与地方政府脱钩，才能实现审计管理体制和审计职能的真正独立，方能不留死角，全方位覆盖。在改革思路上，要彻底打破现行条块审计体制，实行省以下垂直管理一盘棋。在制度建设上，修改和完善《审计法》，强化审计执法手段，真正实现李克强总理今年2月视察审计署审计工作汇报后对审计工作的提出的全国范围内“审计全覆盖”。
3、减少、消除重复监督
会计监督在我国开展以来，各被审计单位频繁接受来自财政、审计、税务以及会计师事务所、税务师事务所等相关监管部门和社会中介机构的检查。虽然各部门实施监管时检查的内容并不完全相同，但至少在制度设计上可以避免重复监管，因为各单位所检查的部分信息是可以共享的，这样做既可以节省检查资源，又可以提高检查效率，并且每个参加检查的单位所出具的报告都具有法律效力，被其他检查单位认可而不重复检查，也有利于提高各参审单位的独立性。
（二）法制建设应该是促进审计创新的制度建设
1、内容的创新
审计的发展是随着经济社会的发展而发展的，它的发展离不开审计的内容创新，这是审计发展的关键。当前审计的发展已凸显创新不足，特别是绩效审计方面在成为常态审计之前，很有必要借鉴西方发达国家的先进经验，运用层次分析法、数据包络法、回归分析法等多种分析法进行绩效分析，通过政策目标设立绩效考核目标，设置效率参考指标，进行综合评价。 2、组织创新
为减轻审计自体监督模式的缺陷，有必要将交叉审计提上法律法规的议事日程。在一些重大项目审计上，采取交叉审计能够有效避免审计人员因过分考虑个人、机关、本级政府的既得利益，在审计项目实施上搞人情审计、选择性审计的弊端。对于大额的工程审计，必须提前介入，前移关口。建立从可研、招投标、施工到决算全程监督的办法，打造阳光的政府工程项目，让隐蔽工程不再隐蔽，彻底清除工程腐败的土壤。
3、管理创新
审计检查所运用的法律法规条例散落于各种法律法规之中，没有规范、全面、明晰的法制体系，审计就会面临审计依据混乱，审计法律适用无所适从，审计的公正性和独立性也会大打折扣，所以审计法制部门必须加强管理，建立审计法规文库，明确法律法规的执法主体，阐明审计是否拥有执法权，而且该文库内不仅要包含有效期内的法律法规条文，还要包含已经废止的法律法规，并且注明各类法律法规的适用时效性和废止时间，及时更新，形成条理清楚、脉络清晰的法律依据。
（三）法制建设应该是加强审计免疫系统的功能发挥的制度建设。
1、加强审计整改
屡审屡犯的现象表明，审计整改没有上升的到法律条文的高度造成了被审计单位病根清除不彻底。因此，要制定法律法规条文，规定被审计单位要在查出问题的基础上，问责整改情况，彻底整治违法违规问题，从而充分发挥免疫系统功能。
2、全面公开审计结果
阳光是最佳的防腐剂。目前很多地方的审计结果都是有选择性的公开，特别是对于可能给政府造成不良影响的问题，或者涉及到侵害部分群体利益的问题，在公开时是非常慎重的，要么就是寥寥数笔匆匆带过，要么就是剪切删除只字不提。显而易见，这样的公开很难从根本上促进被审计单位积极整改，相关责任人难以进行有效的问责，这需要积极推动法制改革，建立更加有效的责任追究制度，给予审计工作强力的支撑，倒逼审计结果公开。
3、加大查处大案要案的力度
总体看来，相比审计署及其特派办，各地方审计机关所查处的大案要案要少一些，抛开业务人员的素质不谈，造成这种现象的原因还在于中央和地方审计机关的权威性、公信力、震摄力不同。地方审计机关要严格依据宪法和法律规定的职责和程序开展审计监督，加强与同级的监察、公安、检察、法院、纪委、信访的交流，增大获取有效信息的途径。要明确建立联合其他部门共享信息的机制，坚决查处大案要案，以维护国家安全和社会稳定，推进民主法治，充分发挥审计的免疫系统功能。
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