政府投资城建项目管理模式探究
中图分类号：F830.59 文献标识号：A 文章编号：2306-1499（2014）08-0161-02
1.研究背景及意义
城市建设是国家和社会发展的基础，随着我国经济的不断发展，城市建设项目越来越多，公众的关注程度也越来越高。本论文所研究的政府投资城建项目是政府投资项目的一类，主要是以公共基础设施和服务为投资对象，由政府直接投资，并且追求社会效益最大化的建设项目。
为了更好的做好政府投资项目，推进城市基础设施建设，通过对原项目管理模式中所存在问题进行剖析，从政府、项目法人、代建公司三个层面找出各自在城建项目中所负的责任和工作重点，划分出各自的工作职责，运用市场化运作机制，建立起一套科学系统的项目管理模式，实现政府投资城建项目的优质、高效、创新、绿色、和谐、廉洁，为我国的城建项目建设创造出更好的经济效益和社会效益。
2.城建项目特点
政府投资行为与企业投资行为在诸多方面存在着明显差异。政府投资以政府财政为后盾，其主要资金来源以政府财政基本建设资金为主，同时辅以资本市场筹措资金，政府通过投资形成的资产归政府所有。政府投资行为具有资金投入量的计划性、运用的政策性、整体性和非竞争性等特点。
另外，政府投资城建项目还具有以下特点：
（1）政治相关性。政府投资城建项目由政府发起，通常服务于政治目标或政府目标的实现，其成败影响着政府形象，是评判政府政绩的重要标准。由于政府在项目中占据主导地位，政府行为的规范与否直接关系着项目的成败。
（2）社会性。由于政府投资城建项目大多涉及到社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，所以涉及到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论的关注焦点。
（3）目标的多重性。政府投资城建项目要比一般建设项目复杂的多，这是由于政府投资目标的多重性，政府投资的工程项目具有两个基本目标，即效率目标和公平目标， 前者指促进社会资源的有效配置，促进国家和地区的经济增长；后者指促进社会福利的公平分配， 普遍改善人民的福利水平，另外它还担负着调节社会投资总量、调节社会投资流向的重任。
（4）影响的广泛性。政府投资城建项目中的超大型项目较多，工程项目决策成败影响巨大，投资额大、时间跨度长、涉及到的因素众多、风险大。
除以上特点外，政府投资城建项目还具有较为严格的审批管理程序、投资金额大、周期长以及项目投资主体的特殊性等等。
2.现有的政府投资城建项目管理模式。
伴随我国经济社会的快速发展和转型，促进了政府投资城建项目投资、数量、规模的快速增长，我国的政府投资城建项目管理模式也经历了从计划到市场化的发展过程。由于投资主体的多元化，行政管理的独立和分散，政府投资城建项目管理模式呈现多种方式，主要有以下几种：
（1）项目法人型：按照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（1996年673号）要求，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值、增值，实行全过程负责。
（2）企业法人型 ：一些主要由政府投资的基础设施工程，如港口、机场等建设项目，由市政府设立企业法人，且委派其负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。
（3）工程指挥部型：这种工程的组织形式，一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主要领导。当工程项目完成后，即宣布解散。一些平时没有项目或项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目基建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
（4）基建处型：各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由后者进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。
（5）专业机构型。专业机构型是最近几年随着改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资工程的新型的管理方式，按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
（6）代建制型。目前我国很多大中城市投资城建项目运作模式均由政府组建城投（集团）公司，城投（集团）公司负责包括项目立项、可行性研究、资金筹措、拆迁、设计、施工一直到交付使用全过程。其中项目实施过程中（含初步设计、专项评价、施工图设计、规划、土地报批、施工许可证申领、工程征地、拆迁、工程招标、施工、验收、交付及工程决算）的管理主要采用代建制，由城投（集团）公司委托专业的代建公司进行管理。城投（集团）公司既作为政府的一个项目实施机构，同时又是一个企业化运作的公司。而政府主要是由相关职能部门对项目的实施进行监督。如住建委对项目的质量、进度等进行监督管理，审计局对项目的投资实施的监督管理。
3.我国政府投资城建项目现行管理模式存在的主要问题
尽管我国在城市建设中取得了不小的成绩，一大批城建项目陆续建成，并极大的改善了城市环境和城市面貌，但是，我们也应该看到我国的城建项目管理中也逐渐凸显出一些不容忽视的问题，制约了城市建设的总体发展和资源的最优化配置，下面主要谈几点： 3.1机构设置不合理，专业化程度不高
目前，大量城建项目是由政府组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成了社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时机构，其介入城建项目管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实。
由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中也出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题。由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。 可见，就项目设置管理班子这种小规模的生产方式日益显见其弊端，在政府投资城建项目上实施专业化管理已经势在必行。
3.2责任追究不到位，缺乏相应制度及措施
项目资产都是国有资产，国有产权只负盈不负亏，不具有产权负亏的机制，产权的所有者代表不到位，负亏的责任不到位，项目决策人不负责任。“花政府的钱，责任心不强”，在很多情况下，投资的成功成了地方政府官员升迁的重要祛码，而对于投资失误，各级地方人大及其常委会也因各种原因对行政机关的决策行为很难进行严格审查，没有相应的追究制度和得力措施。
3.3风险责任约束欠缺，管理体制不健全
我国大量的政府投资工程是由政府组建管理班子，形成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在地方政府投资城建项目管理中，“责、权、利”划分不清楚，项目法人（业主）实体缺位，难以受到投资责任约束机制的约束，有关监管体系不完善，对业主单位缺乏有效监督；政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，业主缺乏造价控制的动力；再加上非经营性地方政府投资项目的实施单位不用承担任何风险，导致业主行为不规范现象严重，施工过程管理混乱，建设领域常发生的一些重要贪污腐败案件也多与地方政府投资项目有关，管理体制不健全己成为地方建筑市场秩序混乱的重要根源之一。
3.4项目建设不力，管理存在漏洞
大量地方政府投资项目业主由地方政府职能管理部门的人员组成，具有临时性，项目管理水平低下，各职能部门之间又相互交叉或管理脱节，缺乏有力的监督。承包商往往利用签订合同时钻的空子，在施工过程中，随意变更施工方案，索取额外价款，偷工减料或使用质次价低的材料，延误工期，使投资和建设周期失控，投资不断升高，工期一拖再拖，工程质量低劣。而地方政府资金检查及监察人员不负责任，工程监管只走过场，承包商即使违反合同约定，出现上述种种问题，也能通过私下协调、走关系等手段解决。
4.城建项目管理模式探究
城建项目管理模式主要是指政府作为业主管理公共工程项目的方法，主要明确的是政府业主及其他项目参与方之间的契约关系，即政府业主授予其他参与方的权限大小和工作范围。根据政府在公共工程工程建设管理的发展过程来看，2004年7月《国务院关于投资体制改革》文件中明确提出，对非经营性政府投资工程实行“代建制”。“代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。下面以南京市为例，按照“代建制”典型的管理模式，从政府、项目法人（城建集团）、代建公司三个层面找出各自在城建项目中所承担的责任、工作范围和管理模式。
4.1项目的管理模式
政府投资城建项目的管理模式应由政府、项目法人（城建集团）、代建公司三方共同参与，该三方作为城建项目建设中的三个层面在城建项目中各自承担着不同的责职，而科学合理的划分三者的工作界面，是项目顺利实施的先决条件：
政府的工作主要是政策支持、项目立项、项目目标的确立、项目实施过程中的服务与监督管理。
城建集团的主要工作是：项目可行性研究、项目融资、实施阶段对代建工作进行监管；项目收尾阶段的决算报审等工作。
代建公司的主要工作是项目实施阶段的管理，从项目初步设计开始到项目移交的全过程。
4.2政府的工作范围
政府已将城建项目的建设授权给了项目法人（城建集团），因此项目的建设由城建集团负责实施，政府的工作范围主要是：
（1）对城建集团在城建项目的建设过程中所遇到的困难提供政策支持，具体的：①对拆迁难的问题，政府可制订相应的便于实施的拆迁政策，特别是对拆迁过程中出现漫天要价的被拆迁人，政府应有各职能部门参加的，便于操作的强制措施，确保拆迁工作在合理、合法并维护被拆迁人利益的前提下能按期完成。②针对融资难的问题：政府可采用市场化运作的模式，制订相应的政策，建立多渠道、多元化的城市市政投融资机制。进一步积极推进城市公用设施的市场化改革，盘活城市资源与城建资产。③针对移交难的问题：政府可由相关职能部门牵头（住建委），制订出合理的、具有可操作性的移交标准，标准应主要以项目的设计文件为依据，由相关职能部门组织各有关单位进行移交并办理移交手续。
（2）确定项目目标，并在项目实施过程中由相关职能部门对项目的实施进行监督管理。
（3）项目完成后对项目实施过程进行审计。
4.3项目法人（城建集团）的工作范围
城建集团受政府的委托，负责城建项目的实施，项目具体的实施城建集团一般委托代建公司，而城建集团的主要工作和职能为：项目建议书、可行性研究；资金平衡与运作；对代建公司的具体实施进行监督与管理；项目收尾阶段的决算报审。 （1）项目建议书、可行性研究。项目建议书和可行性研究是投资前期工作的重要内容和基本建设程序的重要环节，是在投资决策之前，对拟建设项目进行全面技术经济分析论证。
（2）资金平衡与运作。城建集团的成立主要是承担城市建设过程中的项目管理、城建资金的筹措，而如何做好城建资金平衡与运作，是城投公司的一个工作重点，也是一个难点。
目前城建集团投融资的主要方法和途径为：政府拨款；银行贷款；采用BT、IBR模式。这些投融资方式在以往的城建项目中得到了较好的运用，为我市城建项目的顺利进行起到了积极的推进和保障作用。但如何运用市场化的运作模式，进一步拓宽城建项目的投融资渠道，是在今后的城建工作中应进一步探讨的课题，在此提一些思路或建议：①通过盘活存量资产，为城建融资：长期以来，城建资产多数集中在政府手里，大部分优良资产没有发挥其应有的经济效益，通过将有经济效益的资产作为融资成本，通过资产经营权转让等形式来实现融资的目的。②通过股权投资、发行股票为城建融资。③通过发行企业建设债券融资。
（3）对代建公司的具体实施进行监督与管理。对项目公司的具体实施过程进行监督与管理，特别是对项目的质量、进度、投资等各项指标进行考核，对项目实施过程中发生的偏差，督促项目公司采取相应的纠偏措施，并对纠偏过程进行监管。
（4）项目收尾阶段的决算报审。负责项目收尾阶段的决算报审工作。
4.4代建公司的工作范围
代建公司作为城建项目实施的具体管理者，是城建项目实施成功与否的关键，如何改变原来的管理模式，全面优化项目管理，用科学系统的管理方法对项目实行精细化管理，以实现高效、创新、绿色（安全、环保）、和谐、廉洁的管理目标。
（1）项目管理模式的总体思路。①建立一个由公司相关职能部门、各专家（咨询）委员会、项目管理组组成的管理团队，明确各自的工作范围和管理职责，对项目的重要节点和重大决策均由各专家委员会和公司的相关职能部门论证后确定。②明确项目建设各阶段的控制重点（如项目前期的方案设计、初步设计、招标采购等），并编制针对性的项目管理方案。③充分利用设计、监理、造价咨询等专业咨询机构，做好项目的相应管理工作
（2）项目实施中的具体管理工作。①以项目前期为项目管理的龙头，为全面实现项目的控制目标奠定基础。②初步设计中的管理工作。项目初步设计对于项目的成败有极大的决定作用，是项目的宏观设计，它将决定项目的外部布局、内部功能、土地、空间的利用效率。在初步设计过程中，项目公司相关部门及专家委员会将以创造性思维，将政策法规、环境保护、节能减排、原材料、工程技术、投资策略等方面进行合理综合和多方案比较，以筛选出优化的项目方案。③严格控制施工图设计，确保设计文件质量：施工图既是项目实施的依据，也是项目招标、合同签订的依据，施工图质量的好坏直接影响到项目实施阶段的质量、进度与投资，同样，施工图质量的控制也是项目前期控制的重点，项目公司将安排相关部门及专家委员会做好施工图设计的审核和控制工作，并采用价值工程不断优化设计方案。④以招标为控制重点，为项目的全面实施做好准备工作：项目招投标阶段是项目管理中的一个重要环节，它将直接影响到整个项目的造价、质量、进度。控制好项目的招投标工作，选择一个价格合理、技术力量强、施工经验丰富的承包商及好的材料设备供应商将对项目整个运行起到事半功倍的作用。
（3）项目实施中的管理工作。项目实施中的质量、进度、投资、安全、组织协调等工作已委托给监理、跟踪审计等中介单位，项目公司在项目实施过程中一方面要对所委托的各中介单位的工作进行监督与管理，同时应根据政府投资项目的特点，做好相应的各项管理工作。①项目实施过程中质量的控制重点：政府投资项目的质量一直是社会各界以及百姓们关注的重点，往往一个小的质量问题就会引起各界的高度关注甚至是热炒，将直接影响到政府的形象和公信力，项目公司将从公司和项目管理部二级设立相应的质量管理部门对项目的质量进行监督与管理。项目管理公司质量控制的工作重点是质量控制计划的编制和质量计划的实施。②项目实施过程中进度的控制重点：政府投资项目往往工期较紧，因此进度控制也是项目实施过程中的重点和难点。项目管理公司进度控制的工作重点进度控制计划的编制及进度计划的实施。③项目实施过程中投资的控制重点：投资控制计划的编制，投资计划的实施同时在投资控制中应充分利用跟踪审计（社会中介），确保投资目标的实现。④项目实施过程中安全文明管理的控制重点：由于政府投资项目在建设过程中常常和百姓的生活密不可分，在建设过程中会给周边甚至是整个城市的的交通和生活带来较大的影响，因此做好项目的安全文明管理，不只是项目建设的需要，也是创建一个和谐社会的需要，项目管理公司在做好一般的安全管理工作之外，重点做好以下工作：加强施工前对原地下管线的检查、交底与管理工作，确保地下的水、电、气、通信设施等的安全；加强施工现场的治污减排管理，严格控制施工现场的污水，扬尘、噪音等污染；加强与周边居民的联系与沟通，一方面取得周边居民的理解与支持，另一方面，充分听取周边居民的意见和建议，做到在建一个项目的同时为政府营造一个和谐的社会环境。
5.结语
由此可见，政府投资城建项目应按照投、建、管、用分离的指导思路，推行“代建制”管理模式。在管理特点上突出“集中的专业化项目管理”，并严格遵守管理规则，发挥市场机制的作用，充分利用各类工程承包企业和中介机构。实施“代建制”是对政府投资工程项目管理的一项重大的改革，他的意义不仅在于管建分离和减少腐败问题，而在向市场经济迈出跨越式的一步。
