保障房融资问题与解决对策
中图分类号：F293.3文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0146-02
一、我国保障房融资现状
为加快解决中低收入群众的住房困难问题，党中央、国务院决定大规模实施城镇保障性安居工程，并确定了在“十二五”时期开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3 600万套（户）的目标任务。根据统计，前3年全国已经开工建设2 490万套，累计建成各类保障性安居工程1 500万套，完成了目标任务的2/3。 2014年计划新开工700万套以上，其中各类棚户区470万套以上，计划年内基本建成保障房480万套。庞大的数字和庞大的需求背后，无法隐藏的是资金来源的匮乏，尤其是公租房建设资金的长期沉淀和运行资金的不断追加负担，成为全国的普遍性问题，也一直制约着保障房这一民生工程的健康有序前行。与资金需求高峰相伴的是很大的资金缺口。
当前，保障性安居工程资金来源渠道主要包括：政府融资与社会融资两个方面。其中，政府的筹资来源包括：（1）政府财政预算；（2）中央代地方发行的地方债（国务院要求优先用于保障房建设）；（3）地方土地出让金净收益（要求不低于 10%，资金缺口大的地方还需增加比例）；（4）专门为支持保障房建设而保留的保障性安居工程建设融资平台（平台公司可发行保障房建设企业债）；（5）住房公积金增值收益扣除风险准备金后的剩余，以及公积金贷款支持保障房建设试点资金等。社会融资渠道来源包括国家开发银行中长期贷款、商业银行贷款、保险公司贷款、社保基金贷款和社会机构直接投资等。
二、保障房融资存在的问题
1.政府直接投入十分有限
地方财政的投入首先是基础设施建设、农业、行政管理等事业，保障房投入资金有限，导致财政收支矛盾突出，保障房建设投资难以为继，而中央财政不能增加转移性支出，保障房建设目标难以实现。在国家对房地产市场进行宏观调控的大环境下，地方财政的增收必然在短期内会受到影响房价的调整会影响地方政府的土地出让收益，对于土地收益占财政收入比重较大的地区，这一影响更加明显。房价的调整也会通过市场交易量及交易价格影响到建筑业及交易领域营业税金、契税、土地增值税、企业所得税等，使地方财力的增长面临更大的压力，进而影响地方政府对保障房的投资。
2.民间资本介入动力不足
保障性住房项目投资既非竞争性项目，又非垄断性项目，其“福利性”决定了投资该领域的回报远远低于竞争性投资项目，保障性住房投资除了具有一般不动产项目投资的投资回收周期长、经营管理相对复杂的特点，还具有投资收益率明显偏低的特点，而民间资本的逐利性特点，会使其对几乎没有投资回报的保障房项目失去投资的原动力，因而对民间资金吸引力较弱。保障性住房投资的低回报性，使得保障房市场成为市场调节的盲区。要让民间资金顺利进入保障性住房领域，从根本上讲要使民间资本在保障性住房项目上有利可图，这取决于政府提供的优惠政策、设计的利益激励、风险分担机制以及合作模式是否符合社会资金的投资意愿。政府如何运用税收优惠、投资补贴等经济手段引导社会资本积极投向保障性建设就显得更为重要。目前，中国住房市场中普通商品住房和保障性住房的结构比例失衡严重，改变这一局面，除了政府的直接投入外，还必须依赖市场力量。
3.保障房融资渠道单一
2009 年以来，地方政府保障房融资主要依靠地方财政的直接投入和银行体系内的商业贷款方式，很少利用债券、保险、银行间市场等多元融资渠道来筹措资金。保障房建设资金过度依赖商业银行贷款及中央与地方财政的投入，其问题显而易见。过于依赖银行贷款，一方面会增加银行的系统性风险，另一方面也会由于商业银行因行业信贷投放比例控制要求，难以获得充足的贷款支持，使保障房建设融资难以为继。
4.廉租房集资困难最大
一方面，2011 年起，从中央到地方，重点发展公共租赁住房，公共租赁逐步成为保障性住房的主体；另一方面，廉租房的所有权为国有，由于租住对象是城市特困人口这一特殊群体，政府不可能按市场价格收取租金，往往只收取较低的租金，租金水平仅相当于当地市场租金水平 1/10，很难起到补偿投资的作用。政府除了在长时间内维持低水平的租金收益外，还必须放弃土地出让的收益，并且还承担建设成本。为保证廉租房的建设，地方政府在增支减收的双重压力下，面临更大的筹资困难。
三、解决我国保障房融资问题的建议
1.创新保障房模式，发展共有产权，减少对政府的依赖
共有产权保障房是指保障对象根据自己的条件购买保障性住房一定比例的产权份额，地方政府持有保障性住房的另一部分产权。从上海、山东、甘肃、江苏淮安等地的实践来看，主要做法是地方政府让渡部分土地出让收益，有的还给予适当财政补助、税费减免，以降低住房的建设成本，然后以低于市场价格配售给符合条件的购房家庭。配售时，在合同中明确共有双方的产权份额及将来上市交易的条件和增值所得的分配比例。共有产权保障房模式使保障房从“完全产权型”转向“共有产权型”，改变了当前的保障房建设模式，政府提供了财政补贴、出让金优惠等支持。而共有产权房实际上是把这些支持以共有产权的形式明确下来，使住房保障政策更加法治化。通过在市场上出售或由保障对象购买政府持有的部分产权，政府能够回收土地等各种增值收益，有利于地方政府积蓄财政实力，有利于后续保障房建设的投入，使更多的人得到住房保障，也有利于让市场介入、发挥市场作用。
2.拓展融资渠道，设立住房保障银行
住房保障银行，顾名思义，就是要利用其“政策性”优势，发挥其对于保障性住房、中小套型住宅项目建设的贷款支持力度，发挥其对于中低收入者的住房保障作用，通过住房保障银行的资金进一步落实保障性住房体系建设。作为民生工程的保障性住房除了分配外，保障充足的资金支持来增加市场供应一直备受关注，设立住房保障政策性商业银行，不仅可以吸储，为住房保障金放贷，甚至可以开发很多关于住房保障的理财产品和金融产品，这样将缓解保障房资金紧张状态，或将曲线完成政策性金融改革。
3.落实政策，吸引民间资本进入保障房建设
要大力增加保障房供应，就须改变目前以政府为主导的保障房建设和运营机制。目前，在债台普遍高筑的背景下，地方政府对保障房的财政投入实际上已经捉襟见肘，难以为继。唯有通过引入社会资本，建立保障房开发、运营的市场化长效机制，才能大幅增加保障房供应。从2010年开始，保障性住房成为重点鼓励民间资本进入的领域，包括万科、绿城等一线房地产开发企业也以不同方式参与地方政府的保障房和棚改工程当中，但由于缺乏稳定的机制保障，其可持续性一直堪忧。因此，当务之急是地方政府应针对民间资本进入保障房建设可能涉及的领域，如“引导、鼓励、奖励和优惠政策”“配建、代建回购的制度性安排”、“工程质量保证机制”、“信贷、金融和财政扶持手段”、“民间资本的进入标准、方式”等，尽早制订相关政策方案。这些关键问题的解决，将为确保民间资本进入保障性安居工程拥有足够的制度保障。
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