新《旅游法》实施对咸宁市旅游产业的影响及对策研究
一、文献综述
自从新《旅游法》于2013年颁布并于当年10月1日正式实施以后，国内分析新《旅游法》对旅游行业可能产生影响的研究文献逐步增多。比较有代表性的文献包括冯静分析了新《旅游法》对我国导游工作可能产生的影响。王友明分析了城市旅游化背景下以江苏苏南五个城市为例分析了城市旅游化对城市旅游竞争力的影响。张园媛分析了新《旅游法》对我国旅行社可能产生的影响。张辛分析了新《旅游法》颁布实施以后针对我国旅游业如何实现可持续发展提出了相应的政策建议。邹琦分析了新《旅游法》对我国导游业可能产生的影响。从上述文献梳理可以发现，研究新《旅游法》对我国旅游业可能产生影响的研究文献比较多，然而具体将新《旅游法》与一个旅游城市的具体“市情”相结合的研究文献相对较少，因此本文力求在这一方面有所突破。本文将以咸宁市为例，系统阐释新《旅游法》可能对咸宁市旅游业所产生的影响进行系统阐释并提出相应的政策建议。
二、新《旅游法》对咸宁市旅游业的影响
1、新《旅游法》对咸宁市导游工作的影响
众所周知，导游员在旅游活动中扮演着重要的角色。游客在旅游活动中的“衣、食、住、行”需要导游员耐心、细致的联系才能得到积极稳妥的安排。然而，目前咸宁旅游主打品牌主要为“温泉”、“九宫山”以及“隐水洞”等旅游项目，旅游业的季节性非常明显。因此，在旅游淡季时，挂靠在一些较小旅行社的导游员只能在家歇业或者从事与导游业务没有关联的其它业务来维持生计，客观上导致了“导游”逐渐沦落为一些导游员的副业，以致整体导游员团队素质参差不起；另外微薄的薪酬也使得导游员“欺客”、“宰客”等事情时有发生。相对于巨大的旅游需求而言，咸宁市导游服务人员普遍面临学历偏低以及小语种导游比例偏低等问题，难以满足境外游客的需求，同时也难以适应旅游业的快速发展，影响导游业市场正常秩序的开展。同时，新《旅游法》的出台除了对导游人员的学历、语言等进行了规范以外，还明确规定导游不得向游客索取小费，不得采取诱导、欺骗、强迫等手段引导旅游者强制购物，而在当前的宏观环境下，导游人员的薪酬除了基本工资、出团补贴以外，旅游景点门票差价、消费和回扣构成了导游人员的主要收入来源，因此新《旅游法》实施以后，导游的收入将会大幅度缩水，从而影响导游从业人员队伍的稳定，并会对咸宁市旅游业的可持续发展产生冲击。
2、新《旅游法》对咸宁市旅行社带来的影响
一直以来，由于发展速度较快以及旅游业整体缺乏一个整体的宏观调控机制，使得我国旅游业的进入和退出机制并不完全符合市场经济发展的要求。与此相对照，咸宁市各主要旅行社中存在的一个普遍现象是为了追求利益的最大化，旅行社往往进行旅游信息的虚假宣传，同时在缺乏双方协商的条件下单方面改变旅游合同约定的行程，这样做的后果不仅使得处于当事方的旅行社面临信誉危机，同时也会影响咸宁市旅游行业的整体形象。新《旅游法》的版本最大程度上约束和规范了旅游市场，对旅游行业中的不当竞争与不当得利进行约束，因此从长期来看，整个旅行社行业会面临重新洗牌。旅行社短期会面临阵痛，但是长期来说会促进整个旅游行业的健康发展。新《旅游法》颁布实施以后，“零团费”旅游项目被明文禁止，消费者的旅游成本更加透明，旅游行业之间的竞争开始逐步从“价格型”竞争转向“质量型竞争”，即通过提高服务质量以及通过“做大”产生规模经济来降低运营成本，从而使得旅行社之间的竞争会更加激烈，中小旅行社的生存和发展面临一定的压力。最后，新《旅游法》的实施使得旅行社的产品定价更加透明，再加上越来越多的旅游者倾向于选择自助游出行，加剧了旅行社之间的生存压力，“倒逼”旅行社通过提高服务质量来吸引游客。
3、新《旅游法》对咸宁市旅游景区的影响
在我国，受到短视行为的影响，旅游景区价格制定缺乏规范、景区门票价格随意上涨的现象是一个普遍存在的现象。另外，随着旅游大众化时代的到来，每逢小长假和“黄金周”，许多旅游景区都会出现井喷的现象，旅游景区人满为患，同时旅游环境承载能力也超负荷运行，景区基础设施配套的滞后往往会使得人员大规模直流甚至发生踩踏，使得景区环境的可持续发展在旅游景区无序甚至过度开发的背景下受到极大挑战。新《旅游法》规定景区在任何情况下接待的旅游者都不能超过旅游主管部门核准的最大承载量，从而为避免旅游景区超负荷运行以及旅游执法者依法行政提供了制度保障，从长远来说也为提高旅游质量、保障旅游者旅行安全提供了安全的游览环境。另外，新《旅游法》的出台明确规定景区门票要实施政府定价或者政府定价，并且明确规定景区门票价格的上涨必须实施听证会，从而对旅游景点随意涨价的行为进行了限制，同时刺激旅游景区通过寻找新的经济增长点如延长旅游服务链、提高服务质量来增加旅游收入、提高旅游效益。
4、新《旅游法》对咸宁市开展旅游资源规划的影响
长期以来，伴随着旅游需求的不断增长以及受到短期经济效益的吸引，地方政府在编制土地利用与城乡发展规划时，并没有考虑旅游发展规划的需要，因此造成了旅游发展与地方经济的发展不相衔接，从而导致旅游产业发展滞后、旅游基础设施投入产生瓶颈，旅游产业发展的后劲不足。例如2013年咸宁市一季度的旅游收入即达到42亿元，全市接待游客总量达到801万人次，而咸宁市三家出租车公司出租车则仅有656台，游客对咸宁市较大的旅游消费需求与咸宁市相对落后的配套基础设施对咸宁市旅游的可持续发展带来了巨大的挑战。新《旅游法》专门设置了旅游发展规划与促进这一章，不仅对旅游行业管理部门进行了明确，而且对编制旅游发展规划的主体、内容、原则等方面制定了有针对性的规范，因此必将为咸宁市旅游产业的可持续发展提供新的动力。在咸宁市提出“旅游兴市”的战略以后，带“温泉”字眼、打“温泉”招牌的酒店相继投入使用并盛装迎客，然而众多的旅游资源如温泉资源作为可再生性资源必须在合理规划和利用的前提下才成立，一旦脱离了温泉资源循环利用所能承载的前提，那么温泉资源也会面临枯竭的担忧。因此，新旅游法通过明确旅游规划编制的主体，从而明晰了旅游规划编制主体所应该承担的权利和义务，因此可以从一定程度上能够克服地方政府的短视行为，为旅游资源的可持续发展提供法律和制度保障。 三、新形势下加快咸宁市旅游业发展的对策分析
1、稳定与促进导游从业人员整体素质的提高
高素质的导游队伍是顺利开展旅游活动、保障旅游活动各方利益的基础力量。因此，重视旅游专业人才的培养、提高旅游从业人员的素质是促进旅游业健康发展的保障。目前，咸宁市两所高校即湖北科技学院与咸宁职业技术学院均开设有旅游管理专业并面向全国招生，但是考虑到生源地等因素的影响，一般外省市生源的旅游管理专业毕业生很难长期留在咸宁本地从事导游工作，因此在培养旅游管理专业教师从业技能，加强“双师型”教师培养的同时，适当增加咸宁本地生源旅游管理专业学生的比例，从而增加旅游市场合格导游人员的供给；此外，由于导游员对于导游从业者的学历要求较低，因此市场准入门槛也相应较低，导致导游员的整体素质偏低，因此要加强导游从业者的培训和学习，并将这一培训和学习的做法制度化，同时加大导游从业者岗前培训的力度，要组织所有导游从业人员学习新《旅游法》，转变观念，避免导游员对相关法律法规认识的缺陷而导致违规甚至违法的事件发生。最后，新《旅游法》颁布实施使得导游从业人员的薪酬显性化、工资化，克服导游人员的短视行为，从而促进旅游行业的良性发展。
2、旅行社发展的对策分析
长期以来，旅行社经营遵循相同的范式，使得旅行社提供的旅游产品和旅游服务呈现同质化趋势，旅游产品缺乏创新，因此价格是旅游消费者选择旅行社的主要因素。新《旅游法》颁布实施以后，旅游团费的上涨导致游客对旅行社服务质量提出了更高的要求，同时伴随着“自驾游”等户外运动的兴起，旅游行业的竞争更加激烈。因此，旅行社要根据旅游者的需求开展市场细分，根据不同消费层次游客的需求开展个性化的服务；同时，利用咸宁市特有的地域文化与自然资源，创造性地推出旅游产品，满足旅游者个性化与多样化的需求。另外，相对于其他产业而言，旅游产业整体上是一个新兴产业，因此咸宁市各家旅行社要以新《旅游法》的颁布实施为契机，提高旅行社员工的法律意识和法律素质，从而加强对各员工行为的规范和监督，构造和谐良好的旅游环境。
3、旅游景区发展的对策分析
随着我国经济的持续增长，消费者对于旅游产品的需求不断提高。与持续增长的旅游需求相对照的是，我国各旅游景区都没有建立相应的疏散与应急机制，同时受到经济利益的驱动，旅游景区“商业化”趋势日趋显现，“拥堵”已经成为黄金周的代名词。咸宁市目前虽然还没有发生严重的拥堵事件，但是由于没有建立和完善相应的应急机制，因此并不能保证在今后的旅游活动中不出现相应的“拥堵”事件，因此旅游景区要建立和完善景区管理机制、梳理正确的服务理念，将经济效益与社会效益相结合。具体而言，一方面旅游景区规划要引入第三方机制，邀请专业的规划团队来科学规划，实现旅游景区规划的科学性与前瞻性的结合，同时加强旅游管理人员危机意识的培育，完善预警系统，特别是在所谓的旅游旺季到来之前及时发布旅游景区的相关信息，如客房数量、游客数量等，避免“拥堵”事件的发生。另一方面，要创造性地引入旅游景区投融资机制，将社会资本引入旅游景区开发、开放与基础设施的投资，加强基础设施的建设。同时，通过提升旅游景区的服务质量与配套设施来延生旅游产业链，提高旅游景区的经济效益，避免对旅游景区门票收入的过度依赖。
4、加强旅游行业的执法、规范旅游市场经济秩序
新《旅游法》的颁布实施对于规范我国旅游市场秩序、规范市场主体的行为从法律角度提供了保障。然而，有法可依只是实行法制化的第一步，而执法必严则是旅游市场秩序的根本性保证。发达国家的经验表明，只有建立、健全法律的长效机制、规范旅游市场主体的行为、合法维护旅游主体各参与方的合法权益，才能够推动旅游业的可持续发展。因此，对于旅游业监管主体而言，要在新《旅游法》的基础上出台与新《旅游法》执法配套的政策和措施，将涉及各旅游主体利益的细则细化，防止各旅行社和旅游景点钻法律的漏洞、打“擦边球”，特别是物价监管部门要加强对于景区旅游费用的监管，防止某些旅游景点趁机涨价。另外，还需要成立相应监管机构，严厉打击非法经营活动以及无证经营、无证导游等违法违规的行为，同时加强旅行社与导游诚信体系的建设，形成社会、媒体与监管部门共同监督旅游市场行为的长效机制。此外，由于新《旅游法》的规制对象不仅涉及到旅游参与方的各利益主体，同时也对政府部门城乡规划与用地规划以及旅游景点的开发规划提出了要求，因此政府监管部门也要深入学习新《旅游法》的法律法规，对旅游法规只有平时“心中有数”，才能在实际执行时做到坐怀不乱，使得监管结果兼顾各方利益，规范旅游市场的政策秩序。
（基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目（14Q107）。）
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