协同创新与县乡财政转型对接
基金项目：教育部人文社会科学研究基金项目《创新驱动县乡财政转型对接研究》（项目编号FYZW13001）阶段性研究成果。
作者简介：李丹，南京财经大学法学院硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-213-02
县乡财政转型期最重要的问题是转变发展方式，增强创新驱动发展新动力，实现经济内生增长。县乡财政陷入低端产业的比较优势陷阱，尤其在转型时期更显其弱势地位。一个国家竞争力的发展要经过要素驱动、投资驱动阶段，然后进入创新驱动、财富驱动阶段。十八大报告指出：“坚持科学发展观要以加快转变经济发展方式为主线，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势，不断增强长期发展后劲。”也就是说，我们在新的发展时期要努力增长动力的转换，努力从要素驱动、投资驱动转向通过技术进步来提高劳动生产率的创新驱动，从过度依赖人口红利和土地红利转向靠创新红利和深化改革来形成制度红利。而县乡如何应对转型时期财政对接问题，在经济水平总体较为若后的革命老区则更为严峻。
一、 研究背景
2012年6月28日，国务院出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》。该意见指出：“赣南等原中央苏区在中国革命史上具有特殊重要的地位。新中国成立特别是改革开放以来，赣南等原中央苏区发生了翻天覆地的变化，但由于种种原因，经济社会发展明显滞后，与全国的差距仍在拉大。”①支持赣南等原中央苏区振兴发展，对驱动其财政转型对接有着及其深远的理论和实践价值。现结合江西省宁都县经济发展的实际情况，就新形势下革命老区创新驱动财政对接这一重要课题加以分析。
二、 宁都县基本情况分析
宁都县位于江西省东南部，赣州市北部，国土面积4053.16平方千米，全县24个乡镇共有居民80万人。宁都是中央苏区前期政治军事中心，其经济发展与财政状况也体现出了革命老区的特点，农业相较工业以及第三产业而言占经济总量的比重略大。新中国成立后，经过土地改革，大搞农田基本建设，改革耕作制度等，宁都县粮食单产和总产不断提高。实行家庭联产承包责任制后，粮食产量更是迅速增加。
（一）经济发展成绩
从经济总量上看，根据《关于宁都县2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》，2012年宁都县以赣南苏区振兴发展工作为统领，“全县生产总值突破百亿大关，达到101.5亿元，按可比价计算增长10.4%，三次产业结构调整为24.18：39.71：36.11，其中工业占GDP比重达32.7%，主导地位日益加强，矿产加工，电子信息、轻纺服装、食品加工以及门业、文化创业、物流业‘4+3’产业发展格局进一步巩固，全县规模以上工业实现主营业务收入57.9亿元、增加值15.4亿元、利税2.3亿元”。②
财政需要多元化，则应当“积极推动体制创新；优化创新创业环境.重点提升文化创新。”③随着发展方式的不断转变，宁都县发展生态化进程也得以加快，完成了造林绿化7.7万亩，文化创新也被提上议程。2013年12月23日，宁都县中央苏区反“围剿”战争纪念馆正式开馆。该馆是全国唯一反映中央苏区五次反“围剿”战争历史的军事纪念馆，是重要的革命、军事和爱国主义教育基地。
在对外开放方面，大力实施大开放战略，全年实际利用外资4005万美元、引进内资16.2亿元，分别同比增长10%、15.5%，实现外贸出口2510.6万美元，同比增长11%。在资金保障有力的支持下，全社会固定资产投资完成62.1亿元，同比增长30%，成为拉动经济增长的强劲动力。
（二）财政驱动及转型中遇到的问题
该县财政总量偏小，财政结构不合理，产业层次较低等现实问题客观存在，已经成为制约其经济发展的重要因素。
从实现数据上看，上半年全县财政收入保持了两位数增长，但增速有所放缓。上半年财政总收入3.83亿元，占年初预算的51.1%，13.1%的增速与去年同期的22.6%、今年1-5月的28.9%的增速比，明显趋缓；公共财政预算收入15.5%的增速与去年同期21.3%、今年1-5月的37.2%的增速比，也明显放缓。财政收入增速趋缓主要是国税方面的矿产品税收减收，地税方面的农牧业税收以及石吉、鹰瑞高速公路完工后建筑营业税减收较大，致使上半年全县税收收入增长乏力，增速仅为6.2%。财政支出方面，教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务、住房保障等重点项目支出保障有力，累计支出8.83亿元，占财政总支出的81.1%，同比增长27.3%。“三公经费”继续得到有效控制，一般公共服务支出增长13.4%，低于财政支出增幅10.6个百分点。
总体而言，宁都县财源结构较为单一，增收压力大，县乡财政收支矛盾比较突出，自主创新能力不强。由于经济增长乏力，收入结构不合理，财政收入增长的空间被挤压。因此，经济总量小，财力基础薄弱在很大程度上限制了宁都财政对经济发展的投入力度。
三、 对策分析
要应对经济发展方式的转变，就必须深化改革，形成制度创新从而克服财政对土地和人口的过度依赖，建立起制度创新、产业创新、文化创新三位一体的创新驱动模式。
（一）制度创新 推进财政体制改革，就是要从制度上开源节流。
一方面，做大财政收入蛋糕，提升保障水平。推进财政转型升级，无论是产业优化升级，亦或是经济增长方式的转变，都必然需要资金基础。完善税收征管的同时，也应当深化非税收收入征管。拓宽政府非税收收入的征收范围以及征收渠道，加强和规范资源型收入的征缴，尤其是关乎生态环境及可持续发展的水资源、矿产资源以及关乎民生问题的县乡公用资源。
另一方面优化财政支出，加大对科技创新平台的建设力度，逐步增加财政对科技的投入，完善科技经费的投入机制。借此为企业的发展注入一剂强心针，为 企业的发展和创新可言注入活力和动力。企业是市场经济的主体，只有持续扶持企业，才能涵养财政来源。正因为如此，财力较为薄弱的县乡才更应当出台有力的招商引资政策，优化本地投资环境，为本地企业的发展及市场的盘活营造积极的政策背景。宁都县不仅仅给予外来投资企业在用地、税费等方面以优惠政策，还给予企业的员工以更妥善的保障措施，例如：“连续两年以上按《劳动合同法》规定签订劳动合同的务工人员，经本人申请，企业盖章，报经公安机关批准，准予迁入城区户口。园区务工人员子女如需转到县城中小学或工业园附近学校就读，根据企业务工人员房屋居（租）住地按就近入学或指定学校入学的原则安排就读，享受当地居民子女就读中小学的同等待遇。”④
（二）产业创新
首先，提高工业化水平是宁都加快经济发展、实现后发赶超的必然选择。要支持工业经济做强做大，就必须走出一条科技含量高、经济效益好、环境污染少、人力资源得以充分发挥的新型工业化道路。一方面应当着力扶持一批带动力强、具有核心竞争力的企业，另一方面应从财政支出着手，设立专项补助资金，根据实际情况及优势，推动矿产产业发展，做大战略性新兴产业。实施招商引资优惠政策的同时充分发挥区位、环境、园区和生产要素成本较低的优势，尽量引进投资规模大、科学技术水平高、污染小、产业带动效益好的综合性产业或项目，严格对高耗能、高污染项目的引入进行限制。
其次，宁都县具有农村人口多，农业收入水平较低的特点，这也是大部分革命老区的经济特点。因此，应该大力发展生态效益农业，推进农业产业化进程。2011年，宁都县全县农业人口比重超过80%，而农村军民人均收入水平仅达到全省平均水平的72.2%。推进农业产业化对于农业大县财政增收具有不可言喻的重要意义，这就要求对三农投入力度的加大，对社会主义新农村建设进程的加快。同时通过扶持生态农业、效益农业的财税优惠政策，充分利用财政贴息、税费优惠等政策调动农民的生产积极性，进一步巩固宁都县农业基础地位。
最后，还应当大力支持服务业等朝阳产业的发展，从而推动第三产业成为财政的新增长点。第三产业具有很高的市场潜能，它的发展需要强大的工业支撑，同时，它的发展也能够反过来推动第一产业甚至第二产业的跨越式发展。要大力支持服务业扩大总量、优化结构，就要设立现代服务业发展引导资金，通过财政扶持和税费优惠的曾策，加大对企业的财政支持力度，从而不断提升第三产业的档次和水平，有效促进第三产业结构的优化升级。
（三）文化创新
还有一个现实中的问题是“县级财政自给能力下降，导致全省县级财力缺口逐年扩大。”⑤要弥补这种财政缺口，就很有必要因地制宜，扩大财源。就宁都而言，应当整合本地红色文化、客家文化、生态文化等优质文化旅游资源，打好文化旅游特色牌，把旅游业作为支柱产业进行培育，逐年增加旅游发展的资金规模。发展文化产业，扩大文化创新的规模，不仅仅直观上增加了经济总量，同时也间接地加强了县乡吸引资金的能力。努力把旅游产业培育成为发展强劲的后续财源，切实提高旅游产业对县乡经济增长、产业升级以及财政增收的综合贡献率。
综合而论，要应对转型时期发展中遇到的瓶颈，革命老区须因地制宜，在加大县乡财政创收力度的同时，深化财政管理体制，发挥当地区位优势，建立制度、产业、文化三位一体的财政格局。
注释：
①《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2012-07/03/content_25791707.htm，于2014年1月5日访问.
②《关于宁都县2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》，http：//www.ningdu.gov.cn/zwgk/fzgh/201305/t20130508_126011.htm，于2014年1月5日访问.
③任保平，郭晗.经济发展方式转变的创新驱动机制.学术研究.2013（2）.
④《宁都县鼓励外商投资优惠办法》，http：//www.ningdu.gov.cn/wsbs/mxtzz/mxyhzc/201202/t20120213_74617.htm，于2014年1月11日访问.
⑤李登全.完善省以下财政体制根本缓解县乡财政困难.中国财政.2012（19）.
