自然资源资产离任审计相关问题及建议
一、引言
2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快生态文明建设，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，正式将自然资源资产离任审计提上了日程。2014年3月，李克强总理在两会上所做的《政府工作报告》中指出，要“努力建设生态文明美好家园，加强生态环境保护，落实主体功能区制度，探索建立跨地区、跨流域生态补偿机制”，同样显示出了国家对生态环境保护的极大决心。
自然资源资产离任审计的执行，无异于给地方官员戴上了环境保护的“紧箍咒”，可以有效增强政府官员的环境责任意识，使地方官员在对自然资源进行开发利用时，更加注重经济、社会、生态三种效益的协调统一。关于自然资源资产离任审计这一新兴产物，人们的研究相对很少，制约了自然资源资产离任审计的深入开展。本文在借鉴以往关于领导干部离任审计、经济责任审计、自然资源审计、自然资源绩效审计等研究的基础上，探析了领导干部自然资源资产离任审计过程中可能存在的问题，并提出了相关的解决建议。
二、自然资源资产离任审计概述
在现代社会制度体系下，政府作为自然资源资产这一公共物品的管理者，对公众承担着广泛的公共受托责任。而领导干部作为政府部门的管理者，自然要对相关资产的开发、保护和利用负主要责任。
自然资源离任审计，就是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。
对领导干部进行自然资源资产离任审计的举措，一方面，可以规范地方政府领导干部的行为，杜绝自然资源资产浪费严重、开发无度等问题；另一方面，明确历届领导干部的环境责任，加强对自然资源资产的监督和管理。然而，自然资源资产离任审计作为一项开创性举措，我们在充分肯定其强化领导干部环境责任、推动生态文明建设等作用的同时，也要考虑是否具备足够的条件以保障相关的审计工作能够顺利实施。
三、自然资源资产离任审计的相关问题
相关研究表明，在我国的上市公司中，对高层管理者一贯倡导的离任审计工作，并没有得到有力的实施。而在我国的政府部门，对领导干部实行的离任审计工作，也一向偏重于经济责任审计。“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，是国家在推进生态文明建设、深化行政体制改革过程中提出的一项重大改革措施。就我国实际情况来看，无论在制度层面，还是技术层面，都存在很多的不完备之处。
（一）审计主体权责不明
对政府领导干部进行审计的部门，一般都是同级政府的审计部门。以往的领导干部离任审计，大多是侧重于经济责任、合法合规方面。而对自然资源资产的离任审计，其审计范围远比经济责任审计要广，包括水资源、矿产资源、国土资源、森林资源、大气资源等诸多方面，而这些不同的自然资源资产，又分别属于环保、国土、水利、农业等部门的管辖范围之内。因此，自然资源资产离任审计工作的顺利进行，离不开相关部门的协调、配合。
（二）审计对象难以界定
按照我国当前的行政体制，地方政府一般都是在党委领导下的政府负责制。对某一具体职能部门，则是由分管的副市（省、县）长直接领导。而不同的部门（如国土、水利、环保等），还可能由不同的分管副市长具体负责。即便对于同一职能部门，在不同的省份、同一省份不同的市、同一市区不同的县，其具体的权责划分也可能存在差异。因此，如果出现损害生态环境的行为，环境责任的追究如何执行？是应该追究具体职能部门领导的责任，还是分管直接领导的责任，甚至是一级政府最高党政领导或整个领导班子的责任？领导干部的范围不确定，相关责任也就无法追究，审计工作的结果也就没有意义。
（三）领导干部责任难以区分
在界定领导干部环境责任的时候，除了上面所提同一辖区、同一任期内的领导干部责任归属问题，我们还要注意不同辖区或不同任期的责任归属问题，即区域公平和代际公平。一方面，我国政府领导干部的任期一般为五年制。而很多自然资源资产的污染、损害行为，一般都存在滞后效应，有些污染环境的行为还是长期的。如今年的兰州水污染事件，就是由发生在上世纪80年代的管道泄露事故所致。因此，我们在处理类似事件、追究相关责任的时候，就要格外注意代际公平问题。另一方面，我国幅员辽阔，自然资源资产储量丰富，尤其是河流、湖泊、山川等自然资源，大多跨越多个行政辖区，或者作为不同辖区的分界限。而现实中各个辖区之间又往往各自为政，甚至还可能就某些自然资源的开发利用存在利益冲突。因此，我们在对这些自然资源资产进行审计的时候，如何合理划分不同辖区的环境责任，是一个亟待解决的现实问题。
（四）自然资源资产信息分散
自然资源一般包括森林、海洋、大气、土地等很多不同的种类，它们分别由不同的政府职能部门具体管理，如林业局、海洋局、气象局、水利局等。与这些自然资源资产相关的信息，也大多分散于不同的政府部门以及相关的研究机构、团体协会之中，如中科院某某研究所、中国林业产业联合会等。这些组织各自拥有某一自然资源大量、分散的监测信息，甚至比政府部门拥有的信息还要多、还要广。我们在开展相关审计工作的时候，势必要借助于这些单位的力量，以获取全面充分的审计证据。然而，由于审计人员有限、专业能力不足，很可能导致难以充分取证、甚至即便获取充分信息也难以有效利用的情况。 （五）审计人员有限、专业能力不足
如前所述，我国的自然资源资产种类繁多、数量庞大，与其相关的各种信息也都分散在很多不同的机构之中。我们在搜集相关信息、获取审计证据的时候，本身就需要投入大量的人力、物力。再者，按照我国当前的行政体制，各级地方政府的换届工作一般都在相应层级的地方政府两会召开时完成，而无论哪个政府层级，两会召开的时间都是相对固定且集中的。因此，无论自然资源资产还是经济责任审计，只要现行“先离任、后审计”的制度体制不改变，相应的离任审计工作就会面临“扎堆”问题，人力不足的现象将必然存在。此外，我国的政府审计人员多为会计、财务背景，对自然资源领域的了解远远不够，并不具备合理分析自然资源资产相关信息的能力。
（六）审计问责机制难以贯彻
环境问责体系的缺失，是我国生态环境破坏的症结所在。通过对领导干部进行自然资源资产离任审计，可以增强各级政府领导干部的环境责任意识。尽管我国已经将绿色GDP、生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的重要内容，但其具体实施还存在着诸多问题。各级组织部门落实不到位、自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象依然突出。再者，由于离任审计的固有缺陷，加之组织、纪检部门缺乏相应的跟进措施，纵然能够合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任情况，其离任审计结果对领导干部的行为也仅仅能起到威慑作用，并不能从源头上杜绝这些行为的发生。
四、完善自然资源资产离任审计的建议
自然资源资产离任审计，相对于已有的领导干部离任审计、经济责任离任审计等其他审计工作，既有区别，也有联系。我们在具体推行自然资源资产离任审计工作的时候，一方面，应当充分借鉴相关领域审计工作的宝贵经验，未雨绸缪、少走弯路；另一方面，我们也应当深入了解自然资源资产本身的特性，并结合自然资源资产的实际情况有所取舍，而不能按部就班、照搬模式。
（一）继续完善审计联席会议制度
在对领导干部进行自然资源资产离任审计的时候，首先要明确各政府部门之间的权力、责任与义务。离任审计工作的顺利开展，不止需要上下级审计机关、同级审计机关之间的统筹协调，还需要环保、国土、水利等相关部门的大力配合。一方面，通过各级审计机关之间的联合，可以更好地实现资源共享，减少审计工作的重复性，更大限度地节约审计成本，缓解审计人力不足等问题。对于一些跨界范围较广的自然资源资产，可以考虑由相应辖区范围内的最高审计机关牵头，各下级政府审计机关协同配合，以规避区域公平问题。另一方面，通过各政府职能部门之间的联合，明确审计机关的主导地位以及其他部门的辅助义务，建立起以审计部门为主、相关部门为辅的审计联合小组，形成机动协调的统一工作机制，可以充分发挥各职能部门的专业优势，共同推动离任审计工作的顺利进行。
（二）征询专家意见、建立信息系统
我国的自然资源资产种类繁多，信息庞杂。因此，我们在开展相关离任审计工作时，不只要联合政府职能部门，还要联合那些掌握大量自然资源信息的科研单位、社会团体。必要时，我们还要借助相关领域专家的力量，以规避审计人员专业能力不足的问题，提升自然资源离任审计工作的效率。此外，为了有效利用冗杂、分散的自然资源资产信息，我们有必要跟进相关的信息系统。通过建立规范化、标准化的自然资源信息平台，实现自然资源资产信息的同步和整合，从而对这些自然资源资产信息进行统一管理、汇总分析，以便审计人员能够有效利用相关信息，最终达到合理评价领导干部任期责任的目的。
（三）年度审计与离任审计有机结合
由于我国各级政府的换届时间相对集中，在短期内集中对那些任期较长的领导干部进行离任审计相对困难，其审计的质量也很难得到保证。为了解决离任审计人力不足、自然资源资产监督滞后等问题，我们可以考虑适当开展年度审计。通过对自然资源资产进行年度审计，可以更好地实现与领导干部任职期间的同步，合理划分历届领导干部的环境责任，以规避代际公平问题。此外，考虑到我国政府审计人员有限，全面推行年度审计不切实际，我们可以借鉴经济责任审计中“滚动式任中审计”的做法，即以2到3年为一个滚动期间，统筹兼顾、突出重点，形成一项经常性的制度监督体制。
（四）探索运用“先审、后离”模式
目前我国的离任审计，一般都是“先离任、后审计”的模式。而离任审计的目的之一，是为了正确评价领导干部任职期间的环境责任，以作为组织部门绩效考核、人事任免的依据。如果在领导干部已经发生人事调动甚至办理升迁手续之后，再实施相应的自然资源资产离任审计，非但不能达到这一目标，反而会给审计人员带来压力。因此，为了达到离任审计效力的最大化，可以考虑将审计关口前移，逐步推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式。通过任前、任中、任后审计的有机结合，实现对审计资源的有效整合，从而降低审计成本。
（五）运用风险导向，审计重点资源
由于我国自然资源种类繁多、数量巨大，政府部门的审计人员也十分有限，很难对所有的自然资源资产进行全面审计。因此，我们可以考虑运用私人部门的风险导向审计方法。比如，对那些公众重点关注的自然资源进行重点审计，而对于其他的非重点自然资源资产，则可以采取抽样的审计方法进行常规审计。对部分种类、部分地域的自然资源资产进行重点审计的方法，可以帮助我们节约大量的人力、物力，以便我们能够更加合理地配置审计资源、提高审计效率。值得注意的是，审计风险的合理评估，离不开一个高素质的专业审计团队。我们应当加大对政府审计人员的后续培训、考核力度，待条件成熟时，可以考虑建立政府审计师制度，提高政府审计准入门槛。
（六）建立责任档案，坚持终身问责
我国目前的领导干部离任审计，一般是由上级组织部门牵头、同级审计部门具体执行的。我们在对领导干部实行自然资源资产离任审计的同时，应当完善相应方面的考核指标，使其能够全面反映相关自然资源资产的开发利用、存量增量、环境污染及保护等情况。此外，我们还要完善审计结果报告制度，审计机关应当就领导干部自然资源资产离任审计的结果出具审计报告，并分别报送本级和上级政府有关部门。尤其是组织部门，在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将其作为选用干部的重要依据，归入到相应领导干部的人事档案中。必要时，我们还可以尝试对领导干部设置“自然资源资产问责追踪卡”，以记录其在政府部门任职期间的所有自然资源资产开发、利用、污染、处理等重大事件。对于某些领导干部离任审计出现问题的，还要报送给纪检、监察等部门，以采取进一步的查处措施，追究相关领导干部的环境责任。
五、结语
对领导干部实行自然资源资产离任审计，是我国在推进生态文明建设过程中提出的一项重要举措。而目前，我国针对自然资源资产的理论研究相对匮乏，在政府部门一直倡导推行的离任审计工作也大多流于形式、鲜有成效。因此，我们在推行这一审计工作的时候，一定要完善相关的辅助措施，争取最大限度保障自然资源离任审计工作的顺利进行。本文的研究，主要是在具体的操作层面提出了一些政策建议，但是在执行上，还要依托于整个制度环境，只有相关的法律法规彻底的跟进，对领导干部实行的一系列审计工作才能得到有力的运行，自然资源资产离任审计才能达到预期的效果。
