宪法与宪政建设研究
作者简介：杨文义，河南科技学院文法学院讲师，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-296-03
毛泽东同志在《新民主主义宪政》中指出：“什么是宪政？宪政就是民主政治。世界上历来的宪政，不论是英国、美国、法国或者苏联，都市在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”宪法是对民主事实的确认，也是民主政治的依据。没有人们追求民主、权利、自由的宪政运动，以确认民主、权利为主要内容的宪法就难以产生。宪法立法目的在于保障公民权利和加强权力约束，成为人民反对压迫、追求自由、民主、权利的法律依据；同时，宪法也为宪政建设提供了法律依据――这推动了19、20世纪世界宪政运动的发展和高涨。
宪政的发展和建设过程即是对民主、权利追求的过程；宪法是对宪政运动结果即民主、权利进行确认和保障的载体。宪政运动推动着宪法的发展和完善，宪法也指导着宪政建设的发展。
一、宪法与宪政
（一）何谓宪法
宪法是国家的根本大法，在法律体系中居于最高位阶。耶林内克认为“宪法是规定最高国家机关及其履行职能的程序，规定最高国家机关的相互关系和职权以及个人对国家政权的原则地位的各种原则的总和。”林纪东认为：“宪法者，规定国家之基本组织，人民之权利义务，及基本国策之根本法也。”从宪法的内容来说，马金铎认为宪法“规定高级行政官吏的权利及人民的主要权利”。从功能的角度出发，特里索里尼认为：“宪法有双重功能，即授予权力并限制权力。”我国学者倾向于从阶级性的角度出发来定义宪法，认为：“宪法是规定国家根本制度和人民的基本权利义务，集中体现掌握国家政权的阶级或集团的根本利益的根本大法。”
（二）何谓宪政
宪法实施的过程就是宪政建设的过程。宪政也叫民主政治，立宪政治，立宪政体，“是限制政府权力，保障公民权利的规则和制度。”宪政是专制政体的对立物，强调的是限制公权力，保障私权利，体现的是“公民权利本位”思想。
有学者认为宪政是指法律化的政治秩序，即限定和钳制政治权力的公共规则和制度；有学者认为宪政是一种制度安排和较好的政治条件；有学者指出宪政主要有两点：一是要有一部良好的宪法；二是此宪法得到实施。宪政强调“要有一部良好的宪法”是因为宪法是保护公民权利、限制政府权力的根本法，如果不能明确界定私权利和公权力的界限，势必会造成公权力对私权利的侵害，这将是民主的灾难。1908年的《钦定宪法大纲》是中国第一部宪法性文件，强调的是君上大权，旨在维护衰亡的清政府；1946年的《中华民国宪法》标榜“自由平等”，实质上却是在维护国民党一党专制和蒋介石的独裁统治。这样的宪法不仅不能保障公民权利，反而对公民权利诸多限制甚至剥夺。所以，制定良好的宪法是宪政建设的前提。良好的宪法必须得到实施和遵守，否则只能是一纸空文。1919年的《魏玛宪法》被认为是德国第一部实现了民主的宪法，但却被希特勒废止而未能进一步实施和发挥作用。因此，一部良好的宪法还必须得以实施，才能为宪政建设和宪政运动提供宪法基础和依据。
传统宪政理论认为宪法主要是限制政府权力的。但随着权利意识的觉醒，对公民权利保障的呼声也越来越强烈。美国学者埃尔金指出：“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须有效地利用这些权力，制定政策，提供公民的福利。”权力是用来为公民权利服务的，其作用和价值就是保障公民权利的实现和不断发展。张友渔教授指出：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民之间的权利、义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”
（三）宪法与宪政的关系
有了宪法并不必然建成宪政国家，宪法与宪政并非一一对应。追求自由、民主、平等的宪政运动推动了宪法的产生，宪法在对民主权利确认的同时，还存在局限性，它不能预见到所有将来可能发生的事实，因此需要在宪政建设中不断发展和完善；而且宪法的前瞻性规定必须经宪政运动予以实践和证明。因此说，宪政运动推动了宪法的产生，宪法产生后又为宪政运动指明了方向，指导着宪政建设。在宪法的指导下――无论是消极的指导还是积极的指导――宪政建设不断的发展，并最终建设成宪政国家。
张友渔教授在论述宪政问题时指出：“狭义的说，它是争取民主政治的运动；广义的说，它不仅是争取，而且是巩固和发展民主政治的运动。在获得了民主政治以后，要巩固它，使它进到更广范围、更高阶段的民主政治。”有了宪法，就有了明确的宪政建设目标。如何保证宪法的实施，如何实现宪政目标，是宪政建设所要解决的问题。
二、宪政之维
各国基于历史传统、社会习惯、基本国情的差异，宪政建设的内涵会有所不同。但民主、法治、人权却是宪政的基本内涵，是宪政建设共同遵循的要求。在建设中国特色社会主义的宪政国家的过程中，我们也应当立足于自身实际，坚持民主、法治、人权之维，构建中国特色的宪政秩序。
（一）民主是宪政建设的基础
民主是指人民的权利或人民的统治，是与专制相对立的一种国家制度。民主要求执政者在治理国家的时候遵循少数服从多数的原则，杜绝个人极权和专权。宪政建设要求对公权力进行限制，民主是对权力限制的基础。在民主制度下，人民可以参与到政治决策和国家管理中，以便于维护自身权益。现代宪法精神要求政治事务中最基本的民主权利属于人民，这决定着人的尊严和价值的自然属性能否受到国家权力的尊重。“社会与国家尊重个人的实际方式是给予个人高度的自治权，使他们能够参与社会管理。”为了便于公民参与到政治决策和国家管理中，产生了代议制民主。我国的代议制民主是人民代表大会制度。在人民代表大会制度下，依据《选举法》的规定，人民选举出各级人大代表，参加各级人民代表大会，行使管理社会和国家的权利，实现自己当家作主的权利。 人民代表大会制度是便于人民行使民主权利的制度，在这种制度下，公民有机会参与到地方或者国家的管理和治理决策的制定中，行使自己当家作主的权利。而且，这种民主是广泛的民主，不受职业、性别、党派、民族、财产等的限制，可以自由的行使。人民代表大会制度远较西方代议制民主优越的地方在于它是真正平等的民主，在选举过程中，在投票表决时，一人一票，每票效果相等，是真正的“法律面前人人平等”。但是随着社会发展和公民权利意识的增强，人民代表大会制度也有必要与时俱进，进行改革和完善，以便于公民更好的行使自己手中的权利。党的十六届四中全会提出要坚持和完善人民代表大会制度，要加强党对人民代表大会制度的领导，要加强制度建设，加强思想建设等。我们认为，人大代表来自于人民并为人民服务，作为人民权利的受托者，是应和选民紧密联系并反映选民诉求的。基于此，代表应当充分了解选民的利益诉求并真正把诉求放在心上，在人大开会期间进行充分的表达，以解决公民热切关注的问题。因此，我们可以设想：首先，有必要建立起人大代表的竞选制度，把代表的选择权交给选民；其次，有必要实现人大代表的专职化，避免代表因忙于自身工作而无暇进行民情调研；再次，必须加强对代表的监督、管理和责任追究，消除拿“代表证”当“特权证”的代表。
因此，在建设社会主义宪政国家的过程中，须坚持党的领导下，按照宪法的要求加强民主制度建设，深化人民代表大会制度改革，强化人大的选举和管理工作的力度，确保人民民主真正实现，进一步巩固宪政建设的民主基础。
（二）法治是宪政建设的方法
1999年宪法修正案把“依法治国”写进了宪法。法治优于人治，在法治国中，法律才是国王，所有的公民、党派、团体、组织都必须在法律规范下行为。亚里士多德指出：“法治应当优于一人之治。……即使有时国政仍须依仗某些人的智虑，这总得限制这些人只能在应用法律上运用其智虑，让这种高级权利成为法律监护官的权利。”“在这样的一人为治的城邦中，一切政务还得以整部法律为依归。”实行法治并不是要否认人的作用，而是强调所有的人的行为必须遵循法律的要求。法律是最高的社会规则，无论是领导者还是普通人，无论是立法者还是执法者，都必须接受法律的规制和约束，不得有任何逾越法律的特权。因此，宪政建设要运用法律的方法实现法的统治和法的治理。宪政建设要依据宪法对权利和权力进行合理分配，治理国家、管理社会，维护宪政秩序。
依法治国首先是依宪治国，宪法至上是实现法治国的关键。宪法规定了宪政国家的原则、制度、公民权利和国家权力，依法治国的过程，就是要运用法治的方法建设宪政国家的过程。
法治原则要求宪法和法律在宪政秩序中居于至上的地位，即宪法和法律的权威高于个人的权威。中国古代社会强调的是“为政在人”的人治，法律不过是统治的工具。这种封建流毒直到今天还不同程度的存在并阻碍着中国的宪政建设进程。法治原则确认并要求保证宪法的权威，但在公民的认知中尤其是执法者的意识里，权力的权威是远远大于宪法、法律的权威。这种错误的认知是人治思想的流毒，是必须予以彻底剔除的。
（三）人权保障是宪政建设的目标
宪法有两个核心问题：私权利与公权力。现行宪法明确了公民在政治、经济、精神、文化等方面的权利，这构成了我国人权理论的法理基础。相应的，宪政建设也有两个核心问题：公民权利保障和国家权力控制。强调对人权的确认和保护是现代宪政的发展趋势和目标，人权保障是宪政建设的最终目标。
人权是指一个人所应享有的权利，是一个人为满足其生存和发展的需要而应当享有的基本权利的总称。由于西方常以“人权问题”指责我国在公民权利保障方面存在问题，使得很多人误以为“人权问题”是政治问题而讳莫如深。2004年宪法修正案明确“国家尊重和保护人权”，为我们探讨人权保障问题提供了宪法依据。人权是基于人的自然属性而产生的抽象的自然权利，本质上属于应有权利、道德权利；只有和人相结合时才具有实际意义，只有与社会和国家发展结合才具有阶级性。人权和公民权利并无本质差别，是的由宪法确认并由宪法和法律来保障。
宪政建设应当着重权利保障体制的建立和完善；宪政国家中，权利保障体系是完备而具体的。作为保障公民权利和控制国家权力的法律，宪法的使命在于给予公民权利保护屏障，防止公民权利遭受来自于国家权力的侵害。国家权力来自于公民权利的让与，公民让与私权利的目的在于设置公权力来管理国家和社会，保障每个公民都能够真正的享有自己的权利且权利不受侵犯。为了让这种让与和保障能够得到确认和遵守，人们制定了具有最高法律效力的宪法。因此，对公民权利的保障是宪法的首要任务和使命。依据宪法进行的宪政建设，也必然应以保障公民权利即保障人权作为自己的最终目标。
进行宪政建设，实现人权保障，应当有完善的制度和法律体系，运用法律的手段保障人权实属必要。从立法上来讲，应当建立起以宪法为核心，以人权保障法律为主体，与《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》相衔接的人权保障法律体系，确保人权保障有法可依。目前，从立法上看，《宪法》明确了公民权利，《民法通则》、《刑法》等实体法从不同侧面对人权进行法律确认和保障，并初步建立起中国特色的人权保障法律体系，为权利保障奠定法律基础；从司法上看，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等程序法都注重对当事人的权利保障，如犯罪嫌疑人有辩护的权利等，这是人权保障的司法实践体现；从执法上看，执法者应当在法律的范围里行为，不得超越法律的界限；如果违法行政并因此使公民权利遭受侵害，必须给予公民以补偿和救济；即使是基于公共利益需要而造成公民权益损害，也必须以合理的补偿为前提。
三、宪政建设的模式选择
中国宪政建设的历史不长，以新中国成立为起点也不过是60多年。60多年的经验告诉我们：在宪政建设进程中，迫切需要解决的是宪法权威的确立和宪法尊严的维护。 宪法的生命在于实施。但由于传统和法治环境的影响，宪法缺乏必要的实施保障机制。宪法作为最高阶位的法律，本应具有最优先的适用性，但司法实践中却不引用宪法作为案件审理、裁决的依据――尽管有个案进行特别的适用，但也只是最高人民法院批复的特例，并不具有普遍的意义。宪法难以走进司法，也同样难以成为行政执法依据。行政执法者执法过程中首先依据的是部门法律、法规，其次是政策或者长官意志，其结果就是违法执法，就是对公民权利的侵害。
宪法权威能否得到确立决定着宪政建设的水平和进程；宪政建设水平又推动着宪法的完善和发展。宪法为宪政国家建设的规划了蓝图，宪政建设的目标就是依据蓝图建设社会主义宪政国家。必须要明确，我国的宪政建设不能脱离政治文明、文化传统和社会环境，我们应当立足于国情，确立宪政建设模式，坚持中国共产党领导下的宪政体制建设。
（一）宪政建设必然要坚持中国共产党的领导
毛泽东同志指出：“领导中国民主主义革命和中国社会主义革命这样两个伟大的革命到达彻底的完成，除了中国共产党之外，是没有任何一个别的政党能够担负的。”这是建立在中国近现代历史发展和革命斗争实践基础上的科学总结，是对中国政治、文化传统和社会环境的科学认识的基础上的清晰判断。
宪政国家建设是全方位的建设，党的领导也是全方位的领导，坚持党的领导能够保证我国宪政建设的社会主义性质。党的事业和宪政建设事业是一体的，宪政建设的目标同时也是党的事业的目标。党的事业最新概括为追求中华民族伟大复兴的中国梦，而宪政是民族复兴的根本要求，是中国梦实现的根本保证。中国梦强调要实现国家富强、民族复兴、人民幸福、社会和谐的目标；社会主义宪政国家建设所要追求的目标是公民权利的实现与保障。党的事业和社会宪政事业是统一的整体。要建设社会主义宪政国家，就必须始终坚持党的领导。
（二）宪政建设应当首先维护宪法尊严，确立并维护宪法权威
宪政强调依据宪法和法律对公民权利保障，对国家权力约束。宪法作为根本大法，在法律体系居于最高位阶，具有最高的强制力和权威性。但在宪法运行中，我们并未建立起完善的宪法实施和监督机制，最直接的消极影响就是宪法的权威性受到冲击，其尊严受到侵犯。
习近平同志指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”宪法的最高法律地位、法律权威、法律效力只有通过宪法实施才能得以实现。宪法实施的过程也就是宪政建设的过程；宪政建设就是逐步实现宪法所确立的目标的过程。宪法的尊严与权威只有在实施中才能得到实现。如果宪法的权威能够得到确认和维护，那么权力就会被关进制度的笼子并在宪法、法律的轨道上正常运转，公民权利就会得到来自权力的尊重和维护，宪政国家的建设目标也就基本实现了。
（三）宪政建设要求司法公正
司法是公民权利的最后一道保护屏障，如果没有公正的司法，公民权利就难以保证受到公平的对待，那么宪政建设所追求的目标也就难以实现。
在社会主义宪政建设过程中，司法权力的行使应当公开、公平、独立，这是保证司法公正的必然要求。“阳光是最好的防腐剂。”司法公开，把司法权力的行使过程置于公民权利的监督之下，最大程度的防止司法权力滥用；司法独立，保证司法权力的行使能够排除一切非法的干扰，确保权力的行使在法律的原则之下。公正的司法给公民权利建立起坚强的保护屏障，最终实现宪政建设目标。
四、结束语
宪法制定后，宪政建设不再是盲目无序的。但是，宪政国家建设也不是朝夕之事，需要立法、司法体制的完善，需要公民宪法、法律意识的培养，需要法治环境的不断改善。在宪政建设进程中，宪法的权威地位和宪法的尊严必须给予确切的保障，唯如此，在宪法指导下进行的宪政建设，全面确立民主、法治、人权建设的重点，不断推进民主法治国家建设，不断推进人权保障，早日建立起“人人共享出彩机会”的宪政国家，早日实现“中国梦”！
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