政策与法律的一致性是依法执政的前提
作者简介：杨邗，无锡市城市防洪工程管理处。
中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-014-02
党的十八大以来，习近平总书记在多次会议上、多个场合、多次阐述法治的重要性，他强调：依法治国，是治国理政的基本方略；依法执政，是执政党的基本执政方式；依法行政，是政府行政权运行的基本原则。在去年初中央第四次集体学习会上，他提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”的新要求，特别强调“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用”。
一、几个基本概念
（一）依法执政
所谓的依法执政，是指一个政党依照法律程序进入国家政权并在其中处于主导地位，且依照法律从事各项管理活动，并在执政过程中，坚持运用法律手段解决社会矛盾、协调利益关系，持续获得最广大人民群众的拥护、支持，从而，促进经济社会健康持续发展，引导社会进步。
（二）政策
所谓的政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则。它是人类社会发展到一定历史阶段的产物，具有鲜明的政治性，其基本特征是：普遍性、指导性和灵活性。
（三）法律
所谓的法律，是指由立法机关制定，国家强制力保障执行的行为规则。体现的是统治阶级的意志，制定和实施的根本目的，是为了保障国家政权的稳固、社会秩序的安定和人民利益的维护。其基本特征是：普适性、规范性和稳定性。
（四）政策与法律的差异
政策和法律作为两种不同的治国方略，虽然存在着密切的联系，但在制定主体和程序、表现形式、适用范围、强制力和稳定性等方面都各有特点。首先，法律是国家意志、公共意志，是全体公民必须遵守的契约性文件；而政策是没有国家意志属性的。其次，法律具有高度的明确性，有具体的规范性文字描述，有明确的强制性和惩罚性规定，依靠国家强制力要求全体民众普遍遵守；而政策条文原则性强，不具有国家强制力。再次，从稳定性方面看，法律具有相对的稳定性；而政策的稳定性相对较弱。
（五）政策与法律的一致性
政策与法律在本质上应是一致的，都是以执政党的政治利益为基础，相互补充、相互作用，共同维护和巩固执政者的执政地位、执政利益。具体表现为：在功能方面有共性、在内容方面具有一致性、在适用范围方面具有互补性。
二、政策法律不一致的表现
综上所述，法律的制定程序较为复杂、相对滞后；政策的出台相对简单、比较灵活。从理论上讲，政策和法律对执政管理具有同等的重要性和必要性，其本质上也应该是一致的。但在具体的社会管理上，重政策、轻法律，甚至相互矛盾的现象普遍存在。例如：劳动合同法明确规定要实行“同工同酬”。但一些政府部门为节省开支，却大量使用劳务派遣工，同工不同酬，视法律如无物。再如：事业单位实行绩效工资后，工资有了较大的增长，但却抹杀了行业间的差异性，眉毛胡子一把抓，甚至连中夜班费、国家法定节日加班费都一笔勾销，不予认可，政策的僵硬令人瞠目。还有收费、拆迁以及限制人身自由等方面的矛盾可以说是不胜枚举。
三、政策、法律不一致的原因和危害
政策、法律不一致的原因是多方面的，概括地说，有传统思维偏好、法律意识淡薄、权力缺乏制衡等三方面的原因。其危害后果也是十分严峻的。
（一）传统思维偏好导致重政策轻法律
在革命战争年代，处于打破一切旧制度的非常时期，没有现成的法律法规，也不可能一下子从整体上建立起一整套的法律制度。因此，主要靠政策办事，政策代替了法律，政策具有指导一切工作的绝对权威。而政策的制定与出台在程序上相对于法律来说有比较简便，得心应手；上世纪八十年代，改革、开放之初，要建立社会主义市场经济，没有现成的经验、模式，只能“摸着石头过河”，各项改革政策的引导理所当然。而法律的不完备或滞后性，也为以“政”代“法”提供了方便。所以，人们习惯于重政策而轻法律。
（二）法律意识淡薄
因为法律相对滞后，而政策的运用又得心应手，在具体的社会管理上，法律意识淡薄，“唯政是从”，以政代法，甚至以政压法。从社会治理的角度看，有一部分人得益，势必就有一部分人失益，得益的人认为是应该的。因为有政策规定、按政策办事，因政策得益何罪之有？而失益的人因政策的规定而吃亏，必然牢骚满腹、怨气冲天，到处告状、越级上访，最后弄得整个社会都不得安宁。
（三）权力缺乏制衡
政策与法律矛盾的实质就是权力与法律的争斗，我们知道，没有制约的权力必然导致腐败。对权力制约的一条重要途径就是通过法律规定来实现的。如果法律缺乏或失之以宽、失之以软，则无法制约权力的滥用，最终必然导致腐败。在我国的传统法治文化里，法律是用来统治民众的工具，有权就有法、权大法大，皇帝从不认为自己应受法律的约束。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，国民经济飞速发展，骄人业绩得到全世界的认可和赞叹。但由于腐败现象（并非中国独有）的存在，由于权力的滥用，老百姓怨声载道。
（四）政策、法律不一致的危害
政策、法律不一致的危害是显而易见的。当前，改革已进入深水区，一些地方执政者借改革之名，不断地修改政策――推陈出新，却又于法无据，甚至与法相冲突。但因其出发点是改革，动机愿望是好的，故美名其曰：善意违法。而群众的感觉是，地方政策像月亮，初一、十五不一样。更可恶的是：新官不理旧账――官换政改。弄的群众无所适从，甚至走向对立。一旦失去了群众基础、群众拥护，执政的合理性必然受到质疑。为此，封丽霞在《学习时报》上提出了“用法治思维引领改革前行”的呼吁。 四、确保政策、法律一致性的思考
政策、法律的一致性是依法执政的前提。因为依法执政，就是依据法律规定执掌政权、行使行政管理。所以，依法是前提、是必要条件。要实现政策、法律的一致性，一方面要加强法律建设，完善立法，提高法律的覆盖范围；加强诉讼程序的制定和完善。另一方面，对政策制定进行规范确保政策的科学性、民主性、合法性，有意识地减少、消除政策、法律的矛盾和抵触，努力形成政策、法律相互补充、良性互动的格局。
（一）强化守法意识
所谓的守法意识，是指人们自觉遵守法律规定的心理态度。而强化的含义是：巩固或加强。所以，强化守法意识，就是巩固或加强人们自觉遵守法律规定的心理态度。在中国古代的法律文化中，官员是不受法律约束的，法律只是用来统治民众的工具。时至今日，在一些社会矛盾或纠纷中，我们还经常听到个别官员的大话：法什么法？我就是法！两千多年前的亚里斯多德就曾指出法治的基本含义：良好的法律与普遍的遵守。自觉遵守国家法律是每一个公民应尽的义务，对于执政者来说，则更应该带头遵守、带头执行。正可谓：干部带了头，群众有劲头。干部带头强化法律意识，自觉遵守、模范执行国家法律法规，社会才会多一份安宁、百姓才会多一份信赖。
（二）自觉维护法律尊严
法律的意义不仅仅在于制定和颁布，还在于被遵守、被执行。法律如果得不到切实有效的遵行，无异于一纸空文。我们知道，执政者的一切权力都来源于且受制于法律；一切政党和社会力量都要在宪法、法律的范围内活动；全体社会成员的是非对错也都只能以法律作为其唯一的评判标准。自觉维护法律的尊严，要求执政者必须率先垂范，必须时时刻刻尊重和严格遵守各项法律规定。在具体的施政过程中，要特别注重完善立法，坚持以法领政、以法促政，自觉克服以政代法、重政轻法的惯性思维。
（三）每项政策的出台，都应经过适法性审查
依法执政，就是要紧紧抓住制度（法律）建设这个带有根本性、全局性的首要工作，坚持依法治国，领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家事务的法制化、规范化，从制度（法律）层面上保证党的路线方针政策的贯彻实施。而这种制度（法律）不因领导人的改变而改变；不因领导人的看法或注意力的改变而改变。当然，国家改革已经步入深水区，没有现成的经验，也没有现成的法律，先政后法的试探也是必须的。但这个政策的出台，事先应进行必要的适法性审查。也就是说，新出台的政策不能、也不应与现有的法律相冲突、相矛盾。以政策否定已生效的法律是执政者的大忌，是权大于法的具体表现，也深为民众所诟病。所以，笔者建议每一项新政的出台，都应进行适法性审查。
五、结语
社会主义市场经济的实质就是法治经济，无论是政府部门、经营单位、社会团体，还是公民个人，都必须在法律的框架下主张权利；而政策也是面对新形势、新情况实施执政管理的有效手段。两者都是建设中国特色社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是国家长治久安的重要保障。我们要做的是使两者有机地结合起来，相互补充、相互促进，而不是相互背离、相互矛盾。唯有如此，才能凝聚人心、促进和谐、推动发展。因此，笔者认为：政策、法律的一致性是依法执政的前提。
