建立矿山地质环境恢复治理市场化机制的思考
一、引言
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。矿山地质环境治理恢复工作为耕地保护、生态环境建设、工程建设、城镇发展提供了良好的地质环境空间，要建设生态文明，就必须要做好矿山地质环境治理恢复工作。
2009年5月1日施行的《矿山地质环境保护规定》总则第六条规定“国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复。”2012年6月15日，国土资源部、全国工商联印发《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2012〕100号），明确提出“鼓励民间资本参与土地复垦和矿山地质环境恢复治理”。此后，许多省级国土资源主管部门也相继出台了一系列鼓励民间资本投资国土资源领域的指导意见，为社会资本投入矿山地质环境恢复治理，构建市场化的投资格局提供了政策支持。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十四部分“加快生态文明制度建设”明确要求“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。”
二、目前我国矿山环境恢复治理主要资金来源现状
1、矿山地质环境治理恢复保证金
《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）明确规定“财政部、国土资源部等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”。财政部、国土资源部、原国家环保总局《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号）明确要求各省（区、市）建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，落实企业治理责任。《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号）明确规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。目前，我国31个省（自治区、直辖市）都出台了建立矿山地质环境恢复治理保证金制度的文件，积极实施矿山环境恢复治理保证金制度。截止到2013年10月，全国应缴保证金矿山数量为88592个，应缴存保金证993亿元，已缴存保证金矿山数量为71726个，已缴存保证金612亿元，已缴存保证金的矿山数量占应缴矿山数量的80%。
但是由于中央层面只对保证金制度建设提出了指导性意见，具体管理办法由各（区、市）自行制定，导致保证金制度在实施过程中存在以下两个比较突出的问题，一是大部分省（区、市）规定的保证金缴存标准过低，企业缴存的保证金不足以满足其矿山地质环境治理费用，存在“只缴不治”的做法，没有实现保证金制度出台的初衷；二是部分地区矿山企业保证金缴存率较低，缴存率不足80%的省份达12个，造成了保证金无法保证矿山地质环境治理恢复任务。
2、矿山地质环境治理恢复专项基金
为了规范矿山地质环境恢复治理专项资金管理，提高资金使用效率，根据《中华人民共和国预算法》、《财政部 国土资源部关于将矿山资源专项收入统筹安排使用的通知》（财建〔2012〕925号）等有关规定，2013年3月，财政部、国土资源部制定出台了《矿山地质环境治理恢复专项资金使用管理办法》（财建〔2013〕80号），明确规定专项资金可以用于矿山地质环境恢复治理工程支出，包括矿山地质灾害治理、地形地貌景观破坏治理、矿区地下含水层破坏治理和矿区土地复垦等。部分省级及以下也陆续建立了矿山地质环境治理专项资金。截止2013年底，已有28个省（区、市）建立了由省级财政投入的矿山地质环境治理专项资金。
虽然我国矿山环境治理资金的筹集和投入在逐年增长，但由于矿山环境治理资金主要依赖财政投人，而我国老矿山遗留的与新矿山产生的矿山环境问题点多面广，有的甚至十分严重，导致矿山环境恢复治理的实际投入与所需费用差距较大，治理资金不足的问题仍然是矿山环境治理的严重问题。
三、市场化机制构建思路
矿山地质环境恢复治理的市场化机制，是指在政府宏观调控下，引导各类社会资本进入矿山地质环境恢复治理市场，培育发展起一个健全的矿山地质环境恢复治理产品、技术和服务产业的体系，借助这个产业和市场的力量来更有效地实现政府的矿山地质环境恢复治理目标。这样，一方面政府要通过矿山地质环境保护规划和各种法律、标准，促成和扩大矿山地质环境恢复治理市场的需求；另一方面要通过建立合理的价格补偿机制，使各类社会资本愿意并且可能投入矿山地质环境恢复治理产业领域，扩大市场的有效供给，通过政府和市场的双重作用共同实现矿山地质环境恢复治理目标。
要建立吸引社会资本投入矿山地质环境恢复治理的市场化机制，对社会资本来讲必须有利可图。在矿山地质环境恢复治理中，这个“利”主要来源于恢复治理后的土地和残余的矿产资源。因此，构建市场化机制的出发点应该是按照“谁投入、谁受益、谁使用”的原则，制定矿山地质环境恢复治理的投资优惠政策，通过矿山地质环境恢复治理结合土地复垦、矿业用地改革、采矿权配置等综合措施，引进社会投资、疏通资金渠道。
1、捆绑矿山地质环境治理恢复后投资收益项目
基本思路是在矿山地质环境治理工程设计中增加具有经济利益的项目，投资者获取基于该盈利性项目的经济收益，土地使用权不转让。
2、转让治理恢复后的土地使用权 政府将矿山地质环境治理项目的土地使用权转让给投资主体，这样的市场化运作可以取得更好的地质环境治理效果。
3、矿山地质环境治理与采矿权管理相结合
如将剩余矿产资源的采矿权进行市场化配置，并允许治理中回收的矿产品进入市场，使矿山地质环境治理投资者获利。
四、矿山地质环境恢复治理市场化中政府部门的职责定位
矿山地质环境恢复治理市场化也是政府公共服务市场化的体现，政府在矿山地质环境恢复治理市场化中的主要作用是规制监督，提供公平竞争的政策和执法监督，建立合理的市场竞争和约束机制。建立矿山地质环境恢复治理市场化机制，政府将逐渐从矿山地质环境恢复治理直接投资领域退出，而是通过制定相关经济激励手段，引导市场化投资主体进入矿山地质环境恢复治理直接投资领域。政府将加强对矿山地质环境保护的政策性倾斜，通过对矿山地质环境恢复治理税收优惠与行政性补贴等手段，进行引导性投资。此外，政府应做好制定相关规则、标准、以及监督和规范等方面行政职能的履行。
建立社会资本投入的矿山地质环境恢复治理市场化机制，目前亟需做好以下几方面的工作：一是要建立矿山地质环境管理协调机制，改变目前山矿山环境与矿山地质环境管理条块分割严重，部门之间职能模糊不清，不能形成合力的现状，从管理体制上理顺关系；二是要加强矿山地质环境调查评价工作，为矿山地质环境恢复治理提供数据基础和依据，并提出矿山地质环境恢复治理措施；三是要建立健全矿山地质环境恢复治理监测体系，加强对矿山地质环境恢复治理工程的长期有效监控；四是要制定矿山地质环境恢复治理工程验收标准、规范和矿山地质环境管理考核指标体系等系列标准；五是要鼓励矿山地质环境恢复治理先进技术研究成果的转化，对采用新技术实施恢复治理的投资者要给予一定的政策优惠或者资金支持，全面提高治理技术的科技水平，提高恢复治理的实施效果。
五、矿山地质环境恢复治理市场化中的公众参与
市场化机制削弱了政府作为决策者的地位，进而削弱了政府保护弱势群体利益的责任，因此建立矿山地质环境恢复治理的市场化机制更应注重和强化公众参与。一是要确认公众的法律参与地位，建立公民诉讼的机制；二是要把矿山地质环境恢复治理的公众参与确定为公民的一项基本民主权利或民主社会的基础，并在矿山地质环境保护立法中通过设立专门的章节或把公众参与广泛的融入法律条文之中来体现公众参与的法律地位；三是要重视与参与权相关的教育权和知情权，规范并规定可获取信息的范围和获取程序等；四是公众的参与权应该既有参与决策的权利，也有参与矿山地质环境恢复治理规划、实施方案和其他矿山环境恢复治理工程的实施而影响自己权益活动的权利。
六、对策建议
我国自然资源统一管理体制尚未真正形成，资源开发利用与环境保护之间缺少协调，尤其是矿山环境在管理中往往被人为地割裂，从而严重影响矿山环境保护与治理效果。“十三五”期间，应逐步建立矿山环境统一管理体制，在国土资源管理部门成立跨部门的矿山地质环境治理恢复的专门机构，负责矿山地质环境补偿费的征收和矿山地质环境保护和治理恢复工作。国土资源部门作为矿产资源的主抓部门，具有其他部门无法比拟的优势，建立以国土资源部门为主导的矿山环境管理体制，将环保、林业、安监部门有关矿山环境管理职能都划为国土资源部门统一管理。在此基础上，可逐步将与生态环境保护相关的资源管理部门进行整合，成立自然资源部，利用大部体制运行更顺畅等优势促进我国矿山环境乃至大环境的好转。将各省地质环境监测相关单位作为技术支撑，发挥专业技术队伍作用，监测矿山环境状况、发展趋势，为矿山环境行政管理部门提供决策依据。
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