基层政府社会矛盾与纠纷调处机制研究
中图分类号：C93文献标识码： A
社会单元都是由基本单位所构成，每一个基本单位的系统结构、良序运营、合理咬合，构成了社会的基本稳定。作为基层政府也是如此――基本政府直接面向最现实、个别、多元的社会因子，他们不一而同，差异性非常之大，这使得基层政府的社会矛盾出现的要更为直接。这对于基层政府的公信力和执行力也是一个挑战。与社会矛盾所对应的是矛盾的解决――矛盾解决意味着一种机会，将危机化作社会和谐、民众安居的机会。所以在基本政府社会矛盾的基础上，着眼于其纠纷解决机制，有其积极的社会意义和发展意义。构建基层政府针对社会矛盾的调处机制，从政策层面上来说，是构成社会主义和谐社会的关键点所在。如果任由社会矛盾存在、发展、甚至积累豁达，就会影响整个大局的稳定。因此将个案纳入机制处理的轨道以达到矛盾弱化甚至根本解决的目的，是创新社会管理、构建社会主义和谐社会的必然之路径。
一 、基层政府社会矛盾与纠纷的六个向度
（一）土地层面
农民人口占我国人口的绝大多数，基层政府的服务对象是最广大的农民群体。农民这个语词，直接对应的是其农耕对象即土地。换而言之，土地是农民生产生活的物质基础、安身立命之根本。因此由土地引发的社会矛盾是基层政府面临解决的主要矛盾之一。此类矛盾主要是在土地流转承包和拆迁补偿过程中引发，如土地土质的好坏易产生纠纷，拆地的价格，安置方案更是纠结的焦点所在。同时在农村土地流传中，将同一土地承包给多人，延期土地承包合同等等问题，也易引发纠纷与矛盾。
（二）劳动层面
基层政府辖区里的一些中小企业，其规章制度脱节、守法意识淡薄，用工投机取巧，劳动合同内容不合法理，一旦出现工伤、不能够按时发放或者压低拖欠劳动者工资、随意加班加点和延长劳动时间、野蛮管理等此类问题，就极易导致群体性事件的发生。麻雀虽小五脏俱全，但是每一个麻雀的五脏也不全然相同，所以在面对辖区里劳动纠纷与矛盾时，也要注意其特点与多样性。这是基层政府矛盾非常典型的一个方面。从直接原因来看，是经营管理者的行为非合理化导致的，从现状来看，双方矛盾主要表现为工资与劳动时长、管理方式等方面。根据国家统计局06年10月发布的数据来，农民工平时周工作6.3天，每天工作8.9小时，有双休日的仅11.9%，46%没有签订劳动合同，14.9%的农民工不能及时拿到工资，50.1%的农民工没有加班补贴，高达70%以上的农民没有购买社会保险。
（三）缺位层面
社会结构的稳定，需要各方的相互配合，从而形成一个系统。一旦出现缺位，则会导致矛盾的出现。比如在土地管理中，出现多占宅基地现象，或者农村干部以权谋私，在发展农村经济的过程中，夹杂自己的政绩私活，而忽视百姓最基本的生活诉求等问题。另外，在服务百姓的相关工作中，主动服务意识不强，执法不公不规划，甚至不给好处不办事，给了好处乱办事。这种情况的出现，大大影响了政府的公信力以及矛盾的最终解决。
（四）社会保障层面
社会保障是民生所系，是社会稳定之根本。我国经过多年的社保制度构建，城乡居民的社保体系已经基本建立，确立了社会统筹和个人账户相结合的基本组织形式，同时并伴有商业保险的发展。然而，社保体制的缺点也越来越突出，主要表现在：第一，广大农民工缺乏医疗养老的基本保障，同工不同酬；第二，普遍存在保障资金不足，参保项目不全的问题；第三，低收入人员社保资金相对较低，保障待遇差距较大。
（五）法制层面
经济转型期间，一些人受经济利益的趋势，在法律的空子中，利用一些非法和不正当手段，欺骗群众，导致社会矛盾的隐患出现。如非法传销，坑害群众，虽然严厉打击，但是仍然没有消失；非法集资，从利用群众的高回报的心理特征，导致群众利益受损，甚至有的都是血本无归；制假售假，从有毒食品，过期食品，到假冒伪劣商品，药品，使得群众身心健康受到极大的损害；房地产开发过程中旧城改造拆迁的不对等，配套设施环境设备的不能兑现。综上所述之四点，在法制层面亟需相关的法律法规出台，用以严惩违法犯罪分子，从而减少基层矛盾的出现。
（六）其他层面
传统矛盾，比如赡养抚养、宗族邻里纠纷、借贷、分家、财产分割等等，依然保持着存在的可能和可能触发的矛盾点。这些传统的矛盾点，隐藏在基层群众的日常生活中，虽然不至于引发较大的矛盾危机，但是也是基层矛盾“哪壶不开提哪壶”“按了葫芦起了瓢”的特点之一。
二、基层政府调处矛盾与纠纷的难点
从逻辑上来看，有了矛盾，有了解决，这种顺序是不存在的。既然出现了矛盾，必然有其难以解决的问题所在。矛盾堆积越多，问题越难以解决；矛盾分散越大，问题越难以解决；矛盾发展越不相同，问题越难以解决。如此看来，在基层政府社会矛盾与纠纷的调处途径之中，难点主要包括以下几各方面：
第一，经济发展和社会之间动态协调的难点。
对于一些基层政府而言，缺乏产业规模，地方政府财力有限，由此产生基础设备陈旧，公共服务不到位，群众就业困难等现象，从而导致群体性问题突出。如何在创造经济优势的同时，又能梳理社会发展，缓解可能的社会矛盾焦点，这对于基层政府而言，是两难的问题。如果能够做到经济社会共同发展，社会矛盾的发生率则必然会降到最低。
第二、化解矛盾的基本认识和主动性的难点。
基层政府在面对错综复杂的社会矛盾与纠纷时，合理的做法应当是采取相应的化解措施，而不是对社会矛盾与纠纷的不同类型缺乏基础的判断与认识，从而导致矛盾的加剧与扩大。这是基层政府业务训练水平的重难点之所在。另外，矛盾的调解处理有不同的介入时间点，如何合理适时的运用经济手段、行政手段、温情手段与法律手段是基层政府人员主动解决矛盾时所应当具备的专业素养。基层政府要做到不忽视基层群众的诉求，不搞任人唯亲，村级政务要尽量公开透明。事实证明，服务群众的主动性不大极易导致社会矛盾与纠纷的扩大与加剧。
第三、基层政府的配套机制不完善的难点。
虽然在基层政府，均设立了人民调解、司法调解等相关机构，但是缺乏形成合力的动力，也没有全方位的调处体系。所以建立一个功能齐全、职责清晰的多元社会矛盾调处机制非常重要。同时在配套人员方面，也没有专业的或者经过系统培训的从业人员来处理矛盾与纠纷，从而导致软硬件配套上均处于一个缺失的空间之中。
因此，基于以上三大难点，基层政府必须要确立矛盾与纠纷调处机制的宏观原则与微观构建。
三、矛盾与纠纷调处机制的宏观原则与微观构建
宏观原则相当于操盘手，指挥官。原则的提纲契领，能够使得微观层面的具体应用和实践得以具体有效的开展。在指挥原则展开之前，有一个应然的前提，就是原则的构建思路。笔者认为，思路可以从调解的目标、导向和路径三个方面展开。首先，调解的目标要改变过去那种利益分割的局面，变成利益共享的局面。将利益对立，必然导致利益的相互损耗。相反，一旦尊重群体利益，以利益共享作为指导，那么调解必然能够取得效果。其次，调解导向要从政府管制向政府治理转变。政府放权，有利于活跃社会氛围；政府治理，有利于规范调解机制。再次，调解路径要构建制度化的平台和流程，从以前的非制度化向制度化转变。
基于以上三点原则构建思路，基层政府构建社会矛盾与纠纷调处机制应坚持预防为主、依法处理、责任分明三大原则。
第一，预防为主原则。
基于以往的经验来看，基层政府对于社会矛盾与纠纷的调处，始终停留在应急处理的方面。即待矛盾激化时，基层政府以扮演消防员角色为主，“被动灭火，被动灭大火”的情况时有发生。这样的调处理念一来容易使得矛盾多发、频发、高发，形成顾得了这头顾不了那头的混乱局面；二来则容易加重基层政府的工作强度。因此，基层政府应注重社会矛盾与纠纷调解机制的“预防建设”，尽量避免应急处理，而以常态巡查代之，将大的社会矛盾放小，将小的社会矛盾化无。基层政府应将规律性的巡查常态化，加大社会矛盾预防与引导等基础性前期建设 ，重点梳理易发时机和易发群体，防微杜渐，将矛盾消灭在萌芽或者隐患状态；同时建设合理高效的预警和防控体系，充分发挥日常的基层巡视作用。此预防为主的理念，将极大规避社会矛盾与纠纷层出不穷甚至愈演愈烈的严峻态势。
第二、依法处理原则。
法律是准绳、是依据，是公平正义之体现，是解决人际矛盾的重要依据之所在。政府一旦加强基层民主建设，推进政务公开，村务公开，落实群众行使自己忽视或者失去的知情权、参与权与管理权，就会使得行政行为透明，一定程度上增加政府公信力。同时，除了日常的法制建设之外，在基层矛盾与纠纷的具体处理中，能够做到依法行政，依法办事，一方面加强管理者的法制观念，另外一个方面在人民群众中普及法律，让他们做到知法、懂法、守法。应多采用说服教育的方式，让群众感到温暖，坚持公平正义，惩治违法违规，牢牢树立法制观念，将基层矛盾的解决方式引导至法律途径上来。
第三，责任分明原则。
基层矛盾纠纷虽然呈现多元化、琐碎化的趋势，但是针对基层政府而言，则应做到不同种类的事件有着具体的分类方式和应急预案，能够达到突发矛盾能应急、周期矛盾有预案、长期矛盾耐心做的机制目标。加强矛盾对策方针研究的同时，在实践操作层面组织预演预练，提高驾驭和化解社会矛盾的能力。基于此点，在基层政府管理者中间，应做到将责任明确到人，将矛盾分级划分，做到一旦出现矛盾，则立即产生相关矛盾的协调和解决机构以及负责人，同时应加强责任的源头追溯机制建设。通过上述行为，将矛盾纠纷事件逐步纳入到基层政府日常管理和政务处理的组织模型之中。
基于预防为主、依法处理、责任分明三个宏观原则，在微观层面，我们可以从以下三个方面对基层政府矛盾和纠纷调处机制进行合理构建。
第一，对矛盾进行合理分类，提高矛盾调处的质量。
只有将矛盾与纠纷进行科学合理的分类，才能“对症下药”，将矛盾化解于无形之中。无论是经济层面、政治层面或者日常生活层面，要做到合理化解矛盾纠纷，就要优先对矛盾纠纷进行分门别类的处理，做到矛盾归位，责任到人，并制定矛盾调处的路线图和时间线，以明确调处的时间结点与程序。
第二，要健全调处矛盾与纠纷的各项相关制度。
如今，基层政府面临层出不穷的社会矛盾与纠纷，当务之急则是建立预警制度，构建预警体系，把基层群众最直接和最实际的问题作为化解矛盾的着力点。基层政府应做到，从民意表达途径到政策制定的规范性，都要完全考虑人民群众的相关利益，并能够及时解决群众反映的问题和生产生活难点。同时，从制度层面确定联合协作机制，着力形成多部门、多行业解决矛盾纠纷的合作体系。
第三，加强矛盾与纠纷调处队伍的建设。
建立一支拥有较高法律意识和业务能力的工作队伍，遴选服务精神和服务意识强大的优秀人才，是构建基层政府矛盾与纠纷调处机制的基础环节之一。基层政府应注重工作人员的选拔，针对不同区域不同部门的自身特点制定相应的选拔条件与途径，同事积极加强工作队伍的日常培训，包括思想政治教育，职业素养和应急处理水平等业务训练，牢固树立其法制观念。在工作队伍中，一切调解行为的展开要合法，要基于法而不偏离法。同时，要注重人民群众日常普法活动的常态化，做到普法教育既要存在于工作人员的心中，也要将法制观念根植于群众的大脑中。如此一来，必然能够加速矛盾与纠纷的解决与处理。
总之，基于基层政府面临矛盾与纠纷的历史、现状以及难点，采取合理化的原则与具体有效的措施应对，和谐社会的蓝图构建必将在应然之中。
