从项目库管理改革看财政专项资金管理
中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）30-0088-02
财政专项资金是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金，是财政分配中用于专项事业的资金，是公共财政支出的重要组成部分。
各级政府设立财政专项资金对积极推进经济发展方式转变，努力促进企业结构调整起到了重大作用。随着财政体制改革的不断深入，加强财政专项资金管理，提高其使用效益越来越受到社会的广泛关注。为了加强专项资金管理，各级、各部门进行了许多探索、创新和改革。通过制定和完善相关制度和办法，开展专项资金清理整合，进一步落实专项资金使用管理中的责任，加强专项资金监督等方式，使专项资金使用效益不断提高。
但是，随着专项资金规模的逐年扩大，使用管理过程中存在的一些深层问题逐步显现出来：在资金供需矛盾突出的情况下，钱花不出去，使用分散，效益不高等问题依然突出，必须实施进一步的改革。
一、实施财政专项资金管理改革的必要性
1.实施专项资金管理改革，是确保上级重大决策部署有效落实的必然要求。财政是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段。财政专项资金的管理和使用，不仅是一个财政业务问题，更是一个政治问题。专项资金使用事关干部作风的转变，花钱体现作风。中央出台的《八项规定》，其中一条就是反对铺张浪费，厉行勤俭节约，这既是对干部作风的要求，也是对专项资金使用管理的基本要求。
2.实施专项资金管理改革，是加快财政支出进度的必然要求。与组织收入相比，资金支出的任务更重、责任更大，怎样把钱花好，才是资金支出的重中之重。公共财政的支出，体现了党和政府的执政理念和政策导向。在财政资金支出过程中，“资金等项目”的现象普遍存在，财政支出进度缓慢、前松后紧、年终突击花钱、形成大量资金结余、结转。
3.实施专项资金管理改革，是集中财力办大事的必然要求。各级各部门要明确“渠道不乱、用途不变、各尽其职、各记其功”的整合原则。通过专项资金的整合，依托项目加大资金整合力度，集中财力办大事，解决长期以来专项资金使用过程中存在的分散使用问题。
4.实施专项资金管理改革，是提高资金使用效益的必然要求。在专项资金使用管理过程中，“重预算轻管理、重分配轻监督、重使用轻效益”的现象仍然存在。“花不了、花不好”的问题，已经引起社会的广泛关注。因此，提高资金使用效益是专项资金管理改革的主要目标之一。
二、财政专项资金管理中存在的问题
1.项目立项不规范，项目设置偏多，资金分散。项目前期工作不扎实，项目主管部门对项目的合理性、必要性、可行性缺乏考察论证，审核把关不细，存在“戴帽”项目、虚假项目等问题。根据调研发现，某省每年项目专项资金达300多项，实施项目多、散、小的问题较为突出，“撒胡椒面”的现象较为普遍。设立的项目大到上亿元，小到几万元，且一经设立，难以撤销，基数固化，无法整合，不能发挥集中财力办大事的效能。
2.预算编制不到位，约束力不强。多年来形成的传统做法是，从第四季开始编制下年度专项资金预算，人代会后下达执行预算。由于时间仓促，编制不到位，许多专项资金在年初批复预算时，能够明确到具体项目的只有20%左右，“资金等项目”的问题尤为突出，“跑部钱进”的现象时有发生，预算执行中频繁追加，预算约束力不强。
3.执行进度慢，绩效不佳。由于专项资金年初预算到位率低，上级部门专项资金拨付的环节过多，导致资金拨付缓慢，支出进度低，严重影响了资金使用效益的发挥。根据江苏广播电视大学瞿学良、王胜浩两位老师的调研发现，他们调研了100个项目，合同预算总经费23亿元，其中省级专项资金2亿元，地方主管部门配套资金1亿元，项目单位自筹资金20亿元；实际到位经费总额16亿元，其中省拨资金1.7亿元，地方主管部门配套资金0.7亿元，项目单位自筹资金13.7亿元。实际到位资金占合同预算资金比率分别为84%、67%和69%。这是项目执行进度慢的主要原因。
4.职责不清，监管乏力，缺乏绩效考核机制。一些专项资金在管理仍然存在主管部门和财政部门的职责划分不清，监管责任难以落实到位的问题。重分配、轻监管，重项目、轻绩效的现象普遍存在。由于财政部门对专款专用的监管缺乏力度，项目使用部门就在年终集中花钱、突击采购，以免资金结余上缴。财政部门只是对金额较大的专项资金实行初步跟踪，到了具体项目上，看过具体项目预算方案之后，对拨款资金便不再过问，对于项目的具体花销，到项目结束后还剩多少拨款，都一概不知。按照相关制度规定，行政事业单位应定期向财政部门报送专项支出情况表和书面报告。但实际上很少有单位会主动上交专项资金用款报告，财政部门对此也是睁一只眼闭一只眼，只要钱没有被揣进私人腰包，就得过且过。
三、加强财政专项资金管理的建议
进一步规范和强化财政专项资金管理，需要以整合资金为突破口，以建立项目库为核心，以绩效考评作为安排项目的依据，完善管理制度，创新管理机制，严肃财经纪律，依法理财、从严治财，逐步搭建规范、长效的财政专项资金监管机制，努力提高财政管理的科学化、规范化、精细化水平。
1.建立专项资金设立制度，“早编细编”专项资金预算。要按照项目管理的要求，严格专项资金设立程序。专项资金要有可行性论证报告，并制定详细的实施规划，设定具体任务和预期绩效目标。提前一年编制下年度专项资金预算，改变过去存在的预算边执行、计划边制订、项目边落实的做法。所有专项资金都要细化到具体项目，实行项目管理。项目要全入“项目库”，通过“项目库”编制预算，实行项目滚动管理，切实做到项目管理横向到边、纵向到底、各级联网。各级财政不得随意设立新的专项资金，严格控制预算追加。 2.建立专项资金退出机制，“清理整合”各类专项资金。专项资金应设定明确的执行时限，一般得超过五年。规范专项资金预算编制，对已到期、任务已完成和失去政策依据的专项资金，进行清理并予以取消，对继续保留和新设立的专项资金，严格核定支出范和标准，合理确定预算支出。对符合政策目标，支持方向相同或相近的专项资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中安排、各记其功”的原则予以整合。按照“集中财力保重点”的要求，采取规划整合、项目整合、板块整合的方式；统筹公共预算与基金预算、中央与地方、财政与基本建设等各种政府性专项资金，集中财力办大事。
3.建立监督检查机制，加快专项资金支出进度。严格执行部门批复预算，对年初部门预算安排的各项资金，要研究制定合理的用款计划，确保预算支出的及时、均衡实现。项目支出要结合项目实施进度拨付，对重大项目支出可一次性拨付到位；进一步深化国库集中支付改革，强化与预算单位、代理银行的沟通，引导预算单位及时办理支付，督促代理银行提高服务质量，为财政均衡支出铺平道路。财政部门内部要加强协作配合，建立良好的内控制度和高效的运作机制，确保预算的高效执行。加快待分配指标下达节奏，争取做到编制投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步推行。财政部门要与项目执行部门加强沟通协调，对于项目尚未实施或实施进度慢的，要督促其加快项目实施进度。
4.建立专项资金绩效考评制度，增强专项资金绩效管理理念。规范和加强财政专项资金管理须建立相应的考核指标体系。考核指标“一户一定”，一个项目一套指标，实行差异化管理。推行考核问责制。对项目负责人进行严格的考核，对资金低效使用、没有完成目标任务以及发生挤占、挪用和损失浪费的项目单位，建议有关部门追究责任人的责任。加强财政专项资金的监督管理工作，构建事前、事中以及事后相结合的财政监督体系，做好针对财政资金的监督工作，并建立健全关键项目的稽察特派员规章制度。重视财政专项资金，严抓资金的用途，科学合理的应用，使得专项资金的使用得到保障。在使用这些资金的进程当中，应该积极做好专项资金相关的跟踪访问工作，努力提升专项资金的经济效益，从根本上杜绝浪费或挪用的情况。
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