我国农村治理模式变迁回顾
[中图分类号]D422 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）09 ― 0102 ― 02
一、问题的提出
在我国九百六十万平方公里的土地上，农村占据了绝大部分。因此，了解当前我国农村治理模式对社会治理来说至关重要。笔者认为，对任何事物的探知都必须追本溯源，本文通过回顾新中国建立以来的农村治理现状来探讨各个时期我国农村治理模式的特征。
二、我国农村治理模式变迁
（一）新中国成立初期的农村基层政权治理模式
1. 农村基层政权的建立与巩固
新中国成立初期的农村基层政权建设与土地改革紧密联系。土地改革将农村分化为地主、富农、贫农等各个阶级，并将地主和富农视为斗争对象，强制性地把地主和富农的资产没收用来济贫，为农村基层政权的出现提供了现实条件。1950年12月，政务院相继颁布了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，之后，《关于人民民主专政建设工作指示》也随之发布。在这些法律文件的规范和指导下，我国农村的区、乡人民政府都普遍建立起来。当时在行政村或乡政府以下，还有大小不等、形式不同、名称不一的村级组织，与当时的总体形式相一致，这些村级组织具有较强的行政性，直接受乡政府或行政村的领导与支配。
这个时期的农村一般都只在乡一级才会设立党支部，作为基层党组织，但是在党员人数较多的行政村或自然村，也会建立党小组。在东北、华北和西北的广大解放区，土地改革在全国解放时已基本完成，基层党组织也基本建立，党在农村有了很大发展，党的覆盖范围已经突破乡一级，渐渐向人数众多的行政村发展。但在广大新解放区，由于农村党员数量极少，只在乡一级建立党支部，行政村一级的党组织基本空白。
1954年1月出台的《关于健全乡政权组织的指示》中规定，地区辽阔、居住分散的乡，乡以下可由若干自然村分别组成行政村。同年，新中国第一部宪法诞生，并在其中规定我国的基层政权是乡、民族乡、镇。随后，1955年，乡、行政村统称为乡，乡政权成为农村的主要基层政权，行政村成为乡政府的辅助机关。但是随着合作化的发展，行政村的功能越来越突出，逐渐成为一级重要的经济和社会单元。
2. 新中国成立初期农村治理特征
首先，村级组织行政化特征明显。建国初期土地改革时，无论是由解放军派工作队成立的农民协会，还是抗战时期延续下来的大行政村以及后来与乡人大的代表选区复合起来的小行政村，都带有明显的专政色彩，是中国共产党领导贫下中农收回并重新分配土地，清算土豪劣绅罪恶的组织保障。无论是军代表，还是大行政村的负责人员以及小行政村的乡人大代表，都受到乡政府或更高一级行政机构的有力控制，村干部为乡政府的附庸，由乡政府任免，并贯彻上级政府的决议。鉴于此，1954年《宪法》就确立了乡政府的基层政权地位，而村则是乡政府的派出机构。
其次，乡村组织将农业合作化经济组织消融于行政组织之中。随着土地改革的顺利完成，经济组织的发展也越来越迅速，其集中表现就是影响广泛的合作化运动。从本源上来说，合作社是农民为发展生产而自愿组成的集体经济组织，但由于政府在合作化过程中起着推动和控制作用，使其具有浓厚的行政色彩。发展农村经济合作组织成为乡村两级党政组织的具体职能。村级组织在推进合作化过程中，更是成为安排合作生产计划、组织生产劳动的领导者，事实上完全替代了合作经济组织。随着合作社的普遍建立，合作经济组织便消融在村行政组织中，这种全方位管理组织最终发展为政社合一的人民公社组织。
再者，乡村党组织设立具有以党代政倾向。与乡村组织制度明显行政化特征相适应，乡村党组织在设立之初，即有以党代政的倾向，表现为党指挥的军事化、革命化。这种以党代政倾向在新中国成立初期主治农民当家作主，以及推进农业社会主义改造等事业中，起到了一定的作用，但是党政不分也成为后来人民公社体制的一种缺陷。
（二）人民公社时期的“政社合一”治理模式
1. 人民公社体制发展历程
人民公社体制的初级形态，即“一乡一社，政社合一”的形成还得归结到1958年中央出台的《关于在农村建立人民公社问题的决议》。公社实行集中领导、分级管理，其中生产大队是管理生产、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。人民公社实行组织军事化、行动战斗化、生活集体化的管理方式，既抓生产又管生活，办食堂、幼儿园、幸福院、农业中学等，旨在培养和锻炼农民的集体主义思想。但是，奉行“一大二公”的人民公社化运动却带来了极大的消极影响。一方面导致农村基层政权更加薄弱，另一方面也严重挫伤了农民的生产积极性，造成农业生产的巨大亏损，人民生活苦不堪言，大规模饥荒饿死人事件也屡屡发生。
从1960年10月起，中共中央开始政策调整，纠正人民公社制度推进中的“左”倾思想。两年之后，中共八届十中全会召开，会议正式通过了我们所说的《农业六十条》。该文件对人民公社的管理体制做了比较细致的规定，规定人民公社的管理体制既可以是两级也可以是三级，两级的话分为公社和生产队，三级则分为公社、生产大队和生产队。一般而言，公社主要实行三级，以队为基本核算单位。同时，该文件也对人民公社的组织机构和职权等都作了明确规定，规定公社采取按劳分配，多劳多得的形式进行分配，并且改变以往的严格化、军事化控制，允许社员拥有自留地以及经营副业等。这集中体现了对人民公社初期“左”倾思想的纠正，对于克服公社化的弊端，稳定农村形势，恢复和发展农业生产，起到了积极作用。 2. “政社合一”治理模式特征
首先，政治、经济严格一体化。人民公社政社合一的组织形式，将行政管理和经济管理合二为一，公社、生产大队和生产队的三级组织总揽了行政和非行政的一切事务。民间的各项生产、生活事项被严格地控制，与军事化的社会几乎没有差别。此时的农民家庭只是生产合作社的一员，残酷点说，家庭已经不是传统意义上因为血缘关系而组建成的团体，相反它已经沦为公社严格控制下的基层管理单位而已。
其次，领导的一元化。毋庸置疑，人民公社中的核心领导非党莫属，党几乎是人民公社的精神支柱，其不仅在公社设立党委会，而且在大队也设立党支部。公社党委干部都由上级而来，受命于上级党委，属于国家行政官员；而与此不同的是，大队书记及其支部成员则属于农民身份，没有被归为国家行政官员系列，因而一般只拿工分补贴。党组织高居公社其他组织之上，统领一切事务。公社的权力几乎完全集中到党委，其实最后都集中于书记一人。这种一元化的领导体制，没有广大党外群众参与决策的权力存在。
再者，农民对公社的严重依附性。人民公社生产和生活的半军事化状态，使农村严重依附于集体组织，社会流动几乎完全受阻，农民完全被束缚在其居住地，连城乡之间、乡际之间迁徙的权力都没有，农民几乎不存在进入城市、改变职业与身份地位的可能。与人身依附相对应的是农民在公社治理中没有自己的话语权，在连绵不断的政治运动中，农民的一言一行都在组织的控制之下，稍有异议便会遭到专政机关的惩罚。
（三）新时期乡政村治治理模式
1.改革开放后农村治理发展
20世纪80年代初期，为了适应改革开放的号召，农村的基层政权也进行了相应地改变。1982年《宪法》第一百一十一条规定就对村委会的性质做了规定，称其为基层群众性自治组织，村委会获得了宪法的认可。1986 年9月之后，中共中央又发布了相应文件，全国开始了“撤区并乡”和“并乡建镇”的工作， “乡政村治”的新格局开始形成。《村委会组织法（试行）》颁布后，规定了村委会的性质、地位、产生方式等，同时还特别指出乡政府与村委会是指导与协助关系，而非领导与被领导关系。1998年11月，九届人大常委会颁布了经过多次审议修改的《村民委员会组织法》。自此，村民自治制度逐渐走上规范化和法制化轨道。
20世纪80年代以来农村治理的根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到农村税费改革以后才逐渐改观，转向“建设”和“服务”。2004年以后的农村改革的主要任务就是调整收入分配格局，农村治理的根本功能转向了完善农村公共服务。2006年中央决定全面取消农业税，并且还高度关注城乡协调发展，提出 “以城带乡、以工促农”，逐渐开始发展农村经济，加强农村投入。2008年10月，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，并进一步提出未来农村改革的基本任务，准备打破传统的城乡二元结构、努力建设和实现城乡一体化。2014年1月19号，中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出要从“加强农村基层党的建设、健全基层民主制度以及创新基层管理服务”三方面来改善乡村治理机制。
2. 新时期乡村治理特征
首先，乡村治理具有政府主导下多元主体参与的管理特征。西方治理概念所涵盖的意义是追求公共管理中民主化及效率的提高，追求国家与社会或政府与社会的分离，达到社会的理想自治状态。公民社会是治理得以实现的基石和前提。我国农民的政治生活具有以下特点：市场经济刺激农民政治参与的渴望、农村利益格局的改变引发对农民政治参与的向往，〔1〕农民表现出对公共事务的高度关注，但是这种关注更多寄希望于行政权威，政府依然是多数农民相信、依靠和运用的权威；农民的组织化程度处于较低水平，很少参与过各类社团或组织；农民的法律意识淡漠，近一半的农民与法律保持一定距离。由此可见，我国乡村不存在西方治理理论中的公民社会现实，乡村治理更多体现出政府主导的多元主体管理特色，乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。
其次，乡村治理与发展离不开国家力量的综合与协调。村民自治制度是国家民主政治建设的重要组成部分。农村各项改革均离不开国家的统筹安排。“在农村改革中，中央政府发挥着统筹全局的作用。只有中央政府出手才可能打破改革的僵局，加快改革的速度，协调复杂的利益关系，稳定大局，为改革创造比较好的环境。目前农村领域推行的许多改革，如土地制度改革、乡镇机构改革、农村医疗保障改革、金融体制改革等，都必须在中央政府的全力推动下才能较好地进行。”〔2〕
三、小结
通过对我国农村治理模式变迁历史的回顾，我们发现每个阶段都基于当时的时代要求具有各自的特点。时代在发展，农村治理模式也一直不断地与时俱进，由最先的控制不断地转向民主以及多元。在治理的语境下对公民的参与性提出了更高的要求。因此，我们必须要加强推进农村基础治理的建设，实现农村治理的更加效率化、更加规范化。
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