民族地区农村留守儿童转为流动儿童研究
[中图分类号]D432.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）09 ― 0108 ― 03
一、问题的提出
留守儿童是在城乡二元体制的背景下，伴随着社会经济发展、城市化进程而产生的，是指由于父母外出打工而滞留在家乡的儿童，这一群体与一般儿童的不同之处在于“留守”二字，因而研究者对留守儿童概念的界定往往集中于留守的模式上〔1〕。本文中的留守儿童是一个和流动儿童相对比的概念，是指父母外出打工时随同父母在外的儿童。留守儿童是儿童阶段性的生活状态而并非一个“标签”或“身份”，但这种“阶段性”的属性更增加了留守儿童问题的复杂性，因此这一问题更加具有研究价值。
本研究调查的对象是重庆市石柱土家族自治县，以下简称石柱县，其位于重庆东部、长江南岸、渝鄂交界处，是一个集革命老区、少数民族自治县、三峡库区淹没县和国家扶贫工作重点县为一体的特殊县份。石柱县的留守儿童工作模式较有特色，形成了“4+1”培养模式、综合素质培养模式、寄读托管模式等等，这些工作模式被媒体称为留守儿童工作的“石柱模式”，在全国都具有一定的影响力，因而选取石柱县作为研究对象有一定的代表性。
二、留守儿童转为流动儿童的可行性
（一）对现有模式的反思
2004年5月底，教育部基础教育司召开了“中国农村留守儿童问题研究”研讨会，这次研讨会标志着留守儿童问题正式进入政府的工作日程，成为留守儿童问题的报道、研究和干预“升温”的重要推力①，也成为各地农村留守儿童工作的重要动力。此后，各地涌现出了一批留守儿童的工作典型，如青神、宿迁、石柱等等。对这些典型地区所采取的举措做进一步的分析可以发现，其设计的理论基础来源于“还原论”的思想，即通过政府、学校、老师、社会等支持力量还原出留守儿童的家庭环境，弥补其缺失的家庭教育。苏霍姆林斯基曾说过家庭作为孩子生活和成长的环境，是不可替代的教育环境，父母是孩子最早和不可替代的教师。笔者认为家庭教育和父母对子女耳濡目染的熏陶是任何学校教育都难以弥补的，这种还原论在理论上是难为的。而另一项调研则表明，如果“留守小队”和“代理家长制”的经验在全国普遍推开，每年的经费各需约1亿元和3亿元，“但目前真正能落实经费的地方屈指可数。”②我们在石柱县的调研发现该县因其留守儿童工作具有特色的缘故，获得了较多经费支持，然而也存在农村教师工作繁重、生活老师严重缺编的现象。但是，这样的经费投入与捐款项目在其他地县是很难达到的，这种模式在实践上也是难为的。
（二）可行性
1.城乡一体化提供了政策的可能性
留守儿童转移到城镇中成为流动儿童所遇到最主要的社会排斥来自于制度排斥。无论是留守儿童还是流动儿童的形成，其制度上的原因均为城乡户籍的二元设计。国家为解决进城外来务工人员子女，也就是流动儿童的教育问题，在2001年5月颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”（ 以下简称 “两为主”）。尽管由于我国现行的教育经费投入体制的原因出现了地方政府消极应对，学校不愿接纳流动儿童等诸多情况，这项政策仍然为解决流动儿童提供了政策上的保障，也显示了政府为解决流动儿童问题的努力，同时也为各地制定流动儿童受教育政策提供了指导思想。
2. 城乡一体化提供了经济的可能性
流动儿童难以到城市里的学校接受教育另外一个重要原因在于流动儿童在经济上受到的排斥。针对这种情况，国家和地方政府先后出台了一系列政策，例如提高外来务工人员最低工资制度、清除一些针对外来务工人员的收费、学校禁止收取借读费。这些政策为留守儿童到城市里读书降低了成本，创造了机会。重庆市石柱县的案例为我们提供了一种可供参考的模式，利用其是国家级统筹城乡配套改革实验区的有利条件将流动儿童读不起书的问题放在了整个城乡一体化发展中去解决，允许远郊农村居民自愿就近就地登记为城镇居民①， 转为城镇人口后享受城镇养老、医疗、保险、教育等政策。这样从根本上解决了流动儿童的受教育问题，由于转为城镇人口后实现同工同酬，留守儿童在经济上排斥大大减少了。尽管重庆市是统筹城乡配套改革的实验区，但是城乡一体化发展已经成为目前城市发展的趋势，这为留守儿童转为流动儿童提供了经济上的可能性。
3. 特殊的家庭环境增进留守儿童的城市文化理解力
农村儿童在城市里的适应、融入过程实质上是文化融合的过程。农村儿童的父母由于进城打工，接受了城市文化，因而在这方面能够起到增进儿童对城市文化理解力的作用。这正如哈里斯的“濡化理论”所言，在一个社会中，下一代的文化往往在许多方面与上一代相似，生活方式之所以能够延续，部分原因是由于受到一个被称为濡化（Enculturation）的过程的作用。他认为，濡化有一部分是有意识的，一部分是无意识的。在这一过程中，老一代引导、敦促和强迫青年一代采用传统的思想和行为方式。濡化，主要是老一代人掌握了奖励和惩罚儿童的手段，每代人都被教导不仅要重复老一代人的行为，而且要奖励符合他们自己濡化经验的行为，惩罚那些不符合去濡化经验的行为，至少不是鼓励②。通过濡化作用，农村儿童对城市文化有了更好的理解，对城市文化更容易接受，因而在文化上做好了由留守儿童转为流动儿童的准备。
三、留守儿童转为流动儿童的体制机制改革 （一）改革现有户籍制度导致的城乡二元体制
户籍制度包括与之相关联的公共福利政策仍然是留守儿童产生的根源，也是留守儿童转为流动儿童制度上的障碍。必须对现有的户籍制度进行改革，消除、弱化公共福利政策与户籍制度的关联性。值得欣喜的是，政府已经采取相关措施改革户籍制度。如江苏省自2003年5月1日起已在全省范围内全面推行以居住地登记户口为基本形式的新型户籍管理制度；浙江省在2008年初全面取消农业户口、非农业户口的划分，推行统一的居住证制度〔2〕；重庆市政府也开展了大规模的农转非的试点工作。这些改革措施在为当地留守儿童转为流动儿童扫清障碍的同时也为其他地区的改革提供了示范。在进行户籍改革的试点以及推行工作的同时，也应当建立相关接纳流动儿童的政策。各地应在“两为主”政策的基础上，结合当地情况，制定具有操作性的政策，拨出专门经费用于流动儿童的教育工作。
（二）修订义务教育政策，改革教育财政投入体制，建立“投资委托+教育券”的教育投资政策
最早提出“教育券”制度的是美国的货币经济学派大师弗里德曼，他在《资本主义与自由》写道：“为了偿付政府所规定的最低学校教育经费，政府可以给家长们票证，如果孩子进入‘被批准的’教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费最大数量的金钱。” 〔3〕“教育券”的投资方式很好的解决了由于教育经费分配③造成的流入地和流出地政府之间的推诿，也有利于保障流动儿童的受教育权。然而，在对各地教育经费实际投入的研究发现仅实行“教育券”制度仍然难以解决流动儿童的教育经费问题。2000年教育经费统计资料显示，全国各省、直辖市普通小学生的生均预算内事业费拨款差距极大，例如上海市生均2756.71元，而河南省生均仅251.45元〔4〕。因此，笔者建议，教育投资应当由中央、地方政府共同投入。具体来说，在对全国的教育情况进行摸底的情况下，确定出应投入资金的总额，由中央财政负责拨款，委托各地县对教育进行管理，形成中央――地方之间的委托代理关系。中央对地方的拨款数额应当根据当地学生数量多少拨付，各地再对学生发放等额的“教育券”。
这样由于中央和地方之间形成的委托代理的关系，避免了中央直接管理而出现管得过死的情况；同时由于采取中央直接对教育投资使教育不再成为区域性的公共产品而转为全体公民共享，避免了各地因教育经费问题而消极对待流动儿童；拨款方式改为中央按照各地生源数量拨付，避免各地对教育投入不同而导致的生均教育事业费的不同，使“教育券”制度能够有效发挥。同时，这种财政拨款方式的转变对流动儿童陷入免费义务教育“真空状态”的弊病也是有效的。目前，各地对于免费义务教育对象的划定， 比较通行的做法是：农业户口在本区域普通中小学就读的义务教育阶段学生免费，而跨县流动的义务教育阶段学生暂不列入免费对象。这样使得留守儿童成为了义务教育中被遗忘的人群〔5〕。采取投资委托加“教育券”的教育投入方式，由于教育经费分发到了学生，能够解决流动儿童不能享受免费义务教育的问题。
（三）增设适应城市学校课程，建立留守儿童预备学校
流入地政府消极应对流动儿童问题的原因，除了因为解决流动儿童的就学问题需要付出一定的财政代价外，还面临着教育质量下降的潜在风险。这种潜在风险在许多地方已经变为现实。当前各种有关调查统计结果表明，大多数流动儿童来自贫穷的农村，学习基础一般较差。这必将给各区县整体的教育质量带来影响，进而影响到地方教育行政部门的业绩和形象。这会使流入地政府有吃力不讨好的感觉，并认为自己承担了本来不该做的事情〔6〕。针对此类问题，重庆石柱县开设了“关爱农村留守儿童教育课程”――中小学要按照要求开设英语和计算机课程，并逐步提高这两门学科的教学水平，以保证留守儿童转变为流动儿童后的教学有效衔接。笔者认为，对于农村留守儿童转为流动儿童这一过程，流入地和流出地肩负着同样重要的责任。因此，流入地政府不仅要解决好流动儿童的入学问题，更应当为流动儿童到城市上学做好各方面的准备。针对于此，流入地政府可以在假期抽调出各学校的教学骨干，组建出流动儿童预备学校。通过该校对流动儿童进行各门课程补习与加强，让流动儿童能够跟得上，学得好。
（四）改革升学考试、就业制度，逐步解决流动儿童教育出口问题
流动儿童所受到的社会排斥主要包括教育机会的排斥，即在入学机会上存在的社会排斥现象；入学后因为学习成绩、文化差异等问题受到的社会排斥，这可以理解为教育过程的排斥；由于目前政府包括学界关注较多的是流动儿童的入学机会平等和教育过程平等，对于教育结果――流动儿童在毕业后的去向却关注甚少。特别是在目前各省市所使用的教材版本不尽相同的情况，即使流动儿童在城市接受了较好的义务教育，但是，义务教育结束后的出路仍存在问题，政府应当尽快制定相关政策，使流动儿童能够在异地参加中考和高考。国家教育体制改革领导小组办公室副主任、中央教科所所长袁振国提出了“有条件的准入、无条件的高考”①的思路对解决流动儿童教育的出口问题有较大的借鉴作用。这一思路，关键在于“有条件”的“条件”设计上，必须做到严宽结合，既防止条件过宽引起新“高考移民”，又要使所有符合条件的流动儿童获得这一权利。对“条件”的设计，可以参照政府在调控房地产时出台的限制外来人口购房的相关做法，例如，提供一定年限的纳税、工资领取证明等。义务教育结束后，相当一部分流动儿童要走向工作岗位，此时让流动儿童参加中职或相关职业培训就显得分外重要了。在掌握了一技之长之后，流动儿童才能真正扎根城市，成为城市的新市民。因此，要加大对初中后流动儿童的职业技能培训力度，筹集专门资金对家庭确实困难的流动儿童进行资助，帮助他们完成职业教育。
四、从留守到流动的蜕变――城乡一体化
亲情缺失、家庭濡化的丧失确实使农村留守儿童处于不利的情势下。伴随着农村可资利用的乡土资源日渐匮乏和农村的“虚空化”，农村留守儿童面临的可能不仅仅是“留守”，更可能无可“留守”，甚至陷入自我抚养的尴尬境地。以“还原论”为代表的农村留守儿童工作方式与留守儿童的核心需求不符，难以从根本上解决留守儿童问题，从而缺少大规模推广的效用。城乡一体化在留守儿童转为流动儿童的社会过程中既是动力又是要求。在这一社会转变中，城乡一体化不仅为留守儿童提供了政策、经济的可能性，也成为留守转为流动的必然要求。对于留守儿童转为流动儿童体制机制的讨论，不仅需要相关改革政策出台与落实，更需要整个城乡一体化进程地深入推进。
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