公共政策稳定与变动的关系辨析
中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0061-02
公共政策是连接政府与社会的基本纽带，是为处理特定社会事务，由不同行为者所采取的一种有目的的政府行为的过程。寻求公共政策稳定与变动的平衡，有助于社会良性运行。改革开放以来的农村基础教育政策，为我们提供了一个探究政策稳定与变动关系的契机。
教育是民生之基，立国之本。改革开放以来，党和政府热切关注农村基础教育，对农村基础教育政策不断进行着调整和完善，主要体现在以下几个方面。
（一）政策观念突显“平等化”
自改革开放以来，我国农村基础教育的精神之一就是追求“教育的平等化”，即每个农村的孩子都平等地享有接受教育的权利。如1986年《义务教育法》的颁布及1993年“双基”目标的提出，分别从法律和政策两个层面上赋予全国所有城乡儿童相同的受教育权利与义务。进入新世纪，中央开始在教育起点平等的基础上着手有关教育过程及资源配置方面的制度尝试，试图寻求全国教育的均衡发展，此时的农村基础教育政策制定实际上已经开始在追求“平等化的教育”。教育主体的由乡到县是为了更好地保障基础教育过程平等化的实现；一费制、两免一补、免费教育的配套实行同样也是为了最大限度地消除农村教育受家庭因素所导致的机会不均现象。”[1]
（二）政策客体呈现“多元化”
我国农村基础教育政策的一个新特点，就是政策客体“多元化”。即政策规制对象，如办学形式、校舍建设、教师管理、课程建设等内容的多项发展。改革开放以来，我国针对农村基础教育政策在数量上呈上升趋势，但缺乏全面性和针对性。这与当时的中央农村政策制定总体水平不高及基础教育发展水平较低的现实状况有关。进入20世纪90年代，我国农村基础教育政策调整范围开始延伸，对教师管理、校舍建设、办学形式等先后出台了专项政策和法律。以《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004―2007年）》中“农村寄宿制学校建设工程”启动及2006年农村基础教育课程改革、农村教师特色岗位计划提出为主要标志，新时期的我国农村基础教育政策更加关注细节，政策的针对性和实践性大大提高。
（三）教育投入体现“福利化”
改革开放以来，我国农村教育大致经历了农民自己办学、“以乡为主”投入办学和“以县为主”投入办学三个阶段。1986年“县办高中、乡办初中、村办小学”的办学模式的实施，农村基础教育基本“托付”给了乡、村财政及“最广大的农民群众”[1]。自此，农村基础教育政策开始更多地由农民投资转向政府投资，“福利性”逐渐彰显。2005年国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，农村基础教育首次被纳入公共财政保障范围。自2006年开始，国家在两年内全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。并于2010年在全国所有农村义务教育阶段的公办学校实现了免费教育。以上政策及实践有力地证明了义务教育福利化的实现。
我国农村基础教育政策在改革开放以来的调整和变动除了以上几点外，还有管理体制逐渐统筹化、办学形式多样化、权责主体由“基层政府”向“高层政府”上移等特点。可以看出，为了促进农村基础教育的发展，国家进行了多次的政策调整与变动，我国农村基础教育政策既保持稳定又不断发展。
二、基于案例对公共政策稳定与变动关系的辨析
公共政策的持续稳定运行是公共政策能够有效调节社会行为的一个重要前提，但这并不意味着某一项公共政策自出台就是固定不变的。公共政策必须依据客观形势以及变化了的情况来制定。农村基础教育政策因其涉及我国的可持续发展，影响着国内的教育质量和教育平等，其调整与变动是一件大事。对农村基础教育的每一次调整和解释都必须严肃、慎重。妥善处理农村基础教育政策的稳定性与变动性的关系，是调整农村基础教育政策必须准确把握的一个关键问题。
（一）政策的性质与特点决定了维护政策稳定的必然性
公共政策是“国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”[2]。它最突出的特点体现为两点：第一，公共政策具有公共性。公共性是公共政策的根本属性，是政策过程的出发点和归宿，公共政策的制定、执行、评估、调整等环节都以其为基准性价值。长期的实践表明公共政策本身的公共性是确保社会稳定和谐的核心要素。第二，公共政策具有利益性。公共政策的形成过程实际是对各种社会利益进行配套调整的过程，利益因素构成了公共政策最本质的方面。公共政策的部分作用在于缓解或制约社会排斥，其稳定可以维护目前的利益分配状态，它是社会稳定的根源性力量。公共政策以上两个最突出的特点，决定了它与社会稳定的连体关系，所以维护政策的稳定具有必然性。
作为公共政策的一种，我国农村基础教育政策的自身特点决定了维护其稳定的必然性。首先，客体具有广泛性。我国农村基础教育政策针对的是全部农村基础教育，涉及的人数多、事项多，因此一次较小的调整就可能会引发多方面的重大变动。其次，政策目的的公平性。追求教育公平是人类社会古老的理念。“一个公正的社会……应使强者扶助弱者，从而使弱者变强。教育在这方面负有不可推卸的责任。”[3]农村基础教育政策制定的一个重要原因就在于解决城乡基础教育的不公平。在较为稳定的农村基础教育政策体系中，人们可以逐渐感受政策所体现的教育公平精神。制度化的、持续的政策会促成人们对政府的信赖关系，对政府而言则能大大降低信息获得和流通的成本。若是此项政策频繁变动，可能导致政策目标的偏离，使人们对农村基础教育冷漠以及对政府不信任等弊端。 （二）实践的变化和发展决定了政策变动的必要性
保持公共政策的稳定性并不意味着说公共政策是亘古不变的，公共政策应随着时间的变化和发展来制定。这也是我国古代公共政策思想中的一个重要内容。如春秋时期杰出的政治家管仲，最先提出“俗之所欲，因而与之；俗之所否，因而去之”的政策主张；战国时期商鞅提出的“治世不一道”“世道变而行道异”；韩非提出的“世殊则事异，事异则备变”。公共政策的调整与变动可以对政策及时纠偏，保障公共政策的科学化，预防政策失误；可以协调政策运行中的各方关系，确保政策有序运行；同时发展完善政策，保持政策稳定性和连贯性。
促使我国改革开放以来农村基础教育政策变动的主要因素来自于农村社会生态环境的变化。农村社会生态环境，包括政治、经济、文化发展状况，它对农村基础教育政策制定有着最为直接、主要的影响。我国农村社会生态环境的变化主要表现为三方面：第一，得益于我国政治制度的逐步完善，农村基础教育政策在变迁中逐渐表现出科学化、民主化的特征。第二，改革开放后政治改革的整体趋势，尤其是决策机制的改革日益民主化和科学化，为我国农村基础教育政策的制定方式和机制变革提供了可能。第三，农村基层民主化水平的不断提高，农民开始注重自身权利的实现。根据政策平衡―中断理论，这两个因素必然影响着农村基础教育的变动，“政策图景与政策场域的互动作用……导致巨大的政策变化。”[4]农村经济水平的提高为我国农村基础教育政策的变动提供了推动力。农村经济状况的变化要求农村基础教育政策随之变化。农村文化尤其是农民教育主流意识形态的变迁为我国农村基础教育政策发展提供必要参考。改革开放以来，我国农民教育主流意识形态变迁主要体现为两点：其一，由“重男轻女”送子上学转变为以送子女上学为根本责任和义务；其二，由以识字读书为目标的读书思想转变为以提高自身素质为目标的主动受教意识。由于文化观念的变化，政策制定者在农村基础教育政策制定中必须将其纳入参考范围，使政策适应民意，顺乎时代潮流。
此外，政策制定者由于主客观种种原因，在设计政策时，难免有考虑不周、认识不到之处，这就会造成农村基础教育政策的疏漏和瑕疵。因此，政策调整或变动可以补充完善政策在实践中的不足和漏洞。
（三）政策变动必须有科学化、民主化的原则、方式和程序为保障
公共政策是关系到社会、经济、政治发展大局的重要因素，公共政策过程必须坚持科学化、民主化原则，保证公共利益的实现。这样才不至于使公共政策在运行过程中引起巨大的社会动荡，影响社会稳定。农村基础教育政策与社会公众，特别是农民群众的切身利益有着密切的关系。因此，它的调整与变动必须讲求科学性、民主性原则，这样的政策才能被大众认可和接受；否则，很可能悖于民意、行之无效。从改革开放以来，我国农村基础教育政策之所以能被大多数人认同，是有其原因的：首先，每次对农村基础教育政策的调整和变动都是从我国具体国情出发的。改革开放后，我国农村基础教育发展战略经历了从普及教育、义务教育、公共教育，再到免费教育这一路径的上升。农村基础教育政策制定的依据一是我国经济实力的迅速增长，二是农民教育诉求的变化。政策制定者依据政策环境的变化制定政策，充分体现了其科学性。其次，农村基础教育政策调整和变动显示了民主性、合法性。以2005年国家教育部《实施教育行政许可若干规定》的颁布实施为标志，听证、信息公开、决策问责等制度开始直接体现于农村基础教育政策制定中，构成其基本的法律平台，最大限度地提高决策科学性与民主性。
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