我国民办职业院校发展现状、问题与政策建议
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）19-0008-05
一、我国民办职业院校发展现状
进入新世纪之后，我国民办高职院校发展迅速。2012年，全国民办高职院校总数为309所，是2003年（155所）的2倍[1]。从增速上看，2004～2009年民办高职院校的增速相对较快，2009年之后趋于平稳。新世纪之后民办职业教育的这种快速发展，一方面源于政策扶持，另一方面也是由于我国实行高等教育扩招政策。由于公办高等职业院校资源不足，无法满足扩招的需要，从而给民办高职院校发展创造了空间。
学生数量方面，2008年之前，民办高职院校在校生数呈较大幅度的增长趋势，每年的增幅在50%～65%之间，民办高职发展迅速。但2008年之后，在全国高校招生规模趋于稳定的大背景下，民办高职在校生数也趋于平稳并且略有下降，2009年、2012年就出现了负增长。招生数和毕业生数方面也表现出了类似特征，民办高职招生数量在2009、2010年两年出现下降，2011年开始略有回升，毕业生数的情况滞后于招生数情况两年，也有同样的特征。从图2中可以看出，2010年之后，民办高职毕业生数和招生数趋于一致，表明我国民办高职教育进入了平稳期。
图2 2004～2012年民办专科学生数（单位：人）
数据来源：历年《中国教育统计年鉴》。
注：由于统计年鉴中没有专门统计民办高职的学生数，同时民办专科院校中绝大部分属于民办高职类院校，所以此处用民办专科学生数的数据说明民办高职学生数的情况。
中等职业教育方面，受到国家相关政策调整（主要是中职国家助学金政策）的影响，从2009年起，民办中职学校数量急剧下滑。2012年，全国民办中职学校数为2649所，大致相当于2006年的水平，而发展最高峰时期的2008年，这一数据是3234所。
图3 2003～2012年民办中职学校数（单位：所）
数据来源：历年《中国教育统计年鉴》。
在校生方面，随着学校数的减少，民办中职在校生数也急剧减少。2012年，全国民办中职在校生数为240.88万人，低于2007年的水平。2012年，全国民办中职招生数为837547人，少于2006年的942965人。从2011年起，民办中职学校招生数开始少于毕业生数，表明民办中职教育进入了深度下滑调整期，如果缺乏有效的应对措施和政策扶持，民办中职教育将不断萎缩。
图4 2003～2012年民办中职学生数（单位：人）
数据来源：历年《中国教育统计年鉴》。
总体来看，进入新世纪之后，我国民办职业教育原本有着良好的发展势头，但在国家相关政策调整的影响下，民办职业教育遭遇了较大的挫折。只有进一步深化改革、创造条件才能改变民办职业教育发展的颓势，进而实现民办职业教育发展的突破。
二、我国民办职业院校发展面临的问题
（一）民办职业教育与其他学段民办教育相似的问题
1. 制度环境
在制度设定上，民办教育作为教育事业组成部分的地位没有得到足够认可，具体表现在以下方面。
第一，在职称评定上，公办与民办职业院校之间存在歧视性的差别对待。职称是对教师职业水平的评价，在我国现行的职称制度下，职称等级与教师的待遇水平紧密相关。而且，拥有较高等级的职称能在声望以及获取其他资源方面更具优势，所以职称评定是教师管理中非常重要的环节，也是激励教师的重要制度安排。根据课题组的调研情况，与公办院校相比，民办院校在职称的名额分配上存在较为明显的缺陷，特别是在高级职称这个本身数量就较为稀少的等次上，民办院校获得的名额更少[2]。从合理性的角度来看，职称评定的依据是教师的专业技术水平，人为分配各个地区和学校的职称数量已经存在很大的不合理，只是在现实条件下不得已而采取的方式；而在公办职业院校和民办职业院校的职称数量上人为作出倾斜，则更加无法反映出职称评定的绩效导向和公平性。
从影响上来说，歧视性的职称评定一方面会造成民办职业学校教师的激励不足，虽然民办职业院校在薪酬制度上可以弱化职称与教师待遇的关联，但是依然会造成教师心理上的不平衡，而且也不利于公办与民办职业院校教师之间的交流；另一方面，歧视性的职称评定也不利于教师的有序流动，由于职称数量的不对等，公办职业院校的教师不愿也无法流动到民办职业院校，阻碍了教师作为一种职业的完整性，而这又给作为事业单位的公办职业院校改革，特别是人事制度改革造成了障碍。
第二，在招生上，民办职业院校也遭遇歧视性待遇以及与公办院校的不公平竞争。由于多年来国家在教育事业监管上存在缺陷，导致许多民办职业院校办学质量较低，甚至发生了许多假借民办职业教育之名进行诈骗的事情，社会上普遍存在对民办职业院校的不信任情绪。在这样的背景下，一些公办职业院校在招生上采取了一些不公平的手段与民办职业院校竞争生源。许多学生在中学毕业之前就被公办院校招录，也不乏已经进入民办院校却被“挖走”退学的情况。不少民办院校的招生宣传更是被公办中学和当地教育部门拒之门外，优秀民办职业院校的招生在很大程度上依靠的是学生及家长之间口口相传的好口碑。由于民办职业院校的办学资金中学生学费占了较大比重，所以这种招生上的不公平待遇给优秀民办职业院校的发展造成了较大阻碍。如果说职称评定上的歧视属于制度路径依赖的话，招生上的歧视就更多反映了教育部门和公办院校的本位主义以及对规则的直接破坏。这种招生上的歧视性待遇如同市场上的地方保护和不公平竞争一样，扭曲了教育资源的优化配置，最终损害的是学生的成长和职业教育事业的发展。 产生这些政策歧视的根源是教育行政部门角色错位和职能转变的滞后。在计划经济条件下，教育部门的职能是兴办和管理职业教育事业，职业院校作为隶属于主管部门的事业单位在很大程度上依附于主管部门，教育部门履行其职能的方式也是直接管理职业院校。在市场经济条件下，教育部门的职能要逐步转变，从办教育、办学校转变为布局教育资源，促进教育公平和发展，其政策手段也发生了变化，从直接的组织行政管理变得更加多样丰富，职业院校也从被动地位变为拥有很大自主权的独立法人。而当前，教育部门则是在市场经济条件下依然遵循计划经济的规则，将直接管理公办职业学校以及提供具体服务作为其主要职能；由于民办职业院校在组织上不直接隶属于教育部门，因而在公办和民办职业院校之间形成亲疏关系和身份壁垒，并采取歧视性政策。
2. 人才流失
教师是学校最核心的资源，但是民办职业院校却面临着优秀教师流失的问题，造成这一问题的主要原因是民办院校与公办院校教师的待遇差距。
工资待遇方面，在公办院校开展绩效工资改革之前，民办院校教师的待遇至少不会低于公办院校教师，甚至在这方面相对公办院校具有一定的优势，民办院校教师对工资的满意度也较高。但是在公办院校实施了事业单位绩效工资制度之后，国家加大了对公办院校教师的投入力度，民办院校丧失了这方面的优势，甚至还成为了又一个劣势。
由于待遇上的差别，民办职业院校的教师不断流向公办院校，极大影响了民办职业院校的教学和发展，即使尚未离开的民办院校教师，也由于待遇差别而存在心理落差，进而影响了整个教师队伍的稳定性。
3. 发展不规范
合理回报是民办教育发展中最受关注的问题，《民办教育促进法》第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。我国在制定民办教育法律的过程中，在很大程度上借鉴了日本、韩国、台湾等国家和地区关于私立教育立法的基本原则。由于制度环境和经济发展水平等多种因素的差异，在这些国家和地区，私立学校往往是社会资金通过捐赠方式支持教育事业而设立的，不存在收益和和回报的问题。我国却缺乏这种民办教育生长和发展的土壤，民间资本受到逐利性的驱动，只投向具有收益的行业。在这种背景下，只能通过“合理回报”来吸引民间资本。需要指出的是，“合理回报”是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施，而不是允许其营利，并未影响民办教育作为公益性事业的属性[3]。
实践中，由于对合理回报缺乏明确界定和有力监管，民办职业院校中仍然存在不规范获取合理回报的问题。一些民办院校一方面享受着与公办院校同等的税收及其他优惠政策，另一方面却又如企业般营利以获取利润，违背了《民办教育促进法》的规定。
产生这种问题的原因，一方面是相关部门对民办院校的监管存在缺陷，没有从其财务制度上约束民办院校的营利冲动；另一方面则是我国对民办院校的定位存在问题，民办院校既被定性为公益性事业，但又可以获取合理回报。虽然在理论上可以解释合理回报的功能和边界，但在实践中却难以检验和落实，进而造成了民办院校的定位混乱。特别是职业教育属于和市场衔接较为紧密的教育门类，这种混乱更加无法保证民办职业院校的规范运行。
（二）民办职业教育的特殊问题
1. 民办职业教育发展没有进入市场驱动的模式
与其他学段相比，职业教育的特征是人才培养与产业和市场的有效接轨，其在人力资本积累和促进经济发展方面的边际效用最为明显。所以职业教育的发展同样也要依靠与产业的有机结合，通过产业与职业教育的良性互动提升发展水平[4]。而职业教育的这种发展需要一定的沉淀成本，对于民办职业院校来说，承担这部分成本存在一定的困难。迄今为止，大多数民办职业院校仍是以收取学生学费为生存和发展的驱动，因而在2008年国家实施取消中职教育学校学费的政策之后，许多民办中职学校就遭遇了生存危机。
2. 职业教育办学成本较高，民办院校压力大，专业结构存在问题
职业教育注重应用性，所以职业技能实训是职业教育的重要环节之一，这一点在理工农医类专业表现得尤为突出。而职业技能实训需要投入一定的资金建立实训基地或购买实训设备，对于大多数民办职业院校来说，在没有政府支持的情况下，要实现这部分投入存在较大压力。
基于这种压力，不少民办职业院校只能开办一些文秘、商务等文科类专业，从而降低办学成本，而这样的专业设置难以与当地的经济发展相对接，事实上降低了民办职业教育的水平，阻碍了民办职业院校的长远发展。
三、促进我国民办职业院校发展的政策建议
（一）加大对民办职业院校的支持，促进民办职业院校转变发展模式
民办职业院校作为职业院校的重要组成部分，在为地方经济发展提供高素质劳动者方面发挥着重要作用，并且基于职业教育与产业密切关联的特征，民办职业院校将在未来扮演更积极的角色。所以，民办职业院校的发展不仅是院校自身的事情，也关乎地方经济发展，政府有责任提供政策和资金支持，为民办职业教育的发展创造条件。对于民办职业院校来说，则要更加积极调整发展战略，将与市场接轨作为未来发展的驱动力，摆脱依靠收取学生学费发展的传统模式。
（二）矫正歧视性政策，将民办职业教育纳入职业教育发展的整体框架
从长期来看，需要将民办职业教育纳入地区职业教育发展的整体框架。一方面，要使民办院校与公办院校协同发挥作用，实现优势和功能互补，调动一切促进职业教育发展的资源和积极性，创造更丰富、更具活力的职业教育发展空间；另一方面，要在资源配置上将民办院校和公办院校同等对待，获取资源以地区职业教育发展的需要和公平竞争为基准，不因“公办”或“民办”的身份差异而不合理地分配资源。
从根源上说，实现上述改变需要主管部门，特别是教育行政部门转变角色和职能，实现从办院校到办事业的跨越。传统上，由于教育资源全部由公办院校垄断，教育行政部门管理公办院校就等同于管理职业教育事业。但是，市场经济的发展催生了民办院校，并在职业教育中发挥了越来越重要的作用。在这样的情况下，教育行政部门需要将角色和职能转变为规划和布局当地职业教育资源、监督院校的办学行为等。对于公办院校来说，要结合事业单位改革，改变教育行政部门与院校的“父子关系”以及教育行政部门对院校的直接管理，从统筹资源的角度将公办院校和民办院校放到同一个平台上加以布局。 （三）坚持养老金制度的正确方向，加快企业年金体系建设
教师待遇方面，特别是教师退休金水平方面，首先要明确养老金制度的正确方向，在此基础上，针对民办院校教师待遇水平提出相应对策。
从未来发展方向来看，事业单位退休制度与城镇职工基本养老保险制度的并轨是大势所趋，公办院校教师作为事业单位职工被纳入城镇职工基本养老保险制度体系也是题中之义。2015年初，中央已出台相关政策，进一步明确了这一方向。所以民办院校教师的退休金待遇低于公办院校的原因虽然是制度不同步，但问题并不在民办院校，而在于公办院校相关改革的滞后，因此未来发展的基准应该是公办院校向民办院校看齐而不是相反。
在此基础上，民办院校教师退休金水平较低的原因就应从城镇职工养老保险制度的角度进行考察。从国家养老保险制度发展战略来看，未来的养老金构成是多层次的，包括基本养老保险提供的基础养老金、企业或单位提供的企业年金以及个人保障三个层次，其中基础养老金仅仅起到保基本的作用，养老金水平的高低主要看后两项的情况。所以，对于民办职业院校来说，需要院校为员工缴纳一定水平的企业年金，以此保障职工的养老待遇。对于民办职业院校来说，如果其从事的是非营利性教育事业，那么这笔经费支出的一定比例就应该由国家承担，通过在税收、财政补贴等方面的优惠政策对民办院校予以支持，而这又涉及到民办院校发展中的分类管理这一重要主题。
（四）做好民办职业教育的定位和分类工作
民办教育的定位和“合理回报”问题自民办院校诞生之日就困扰着其发展。实践中，公益性定位的难以落实使得民办职业教育的发展始终处于徘徊不定的状态。一方面，打着公益性旗号的民办院校获得了实实在在的收益；另一方面，国家虽然对民办职业教育的定位是公益性事业，但又在很多政策和资源分配上没有将民办院校与公办院校同等对待。究其原因，最主要的就是我国民办职业教育的公益性定位与其实际运行中的资源获取、利用方式之间并不一致。在当前民办职业院校的发展土壤和发展环境之中，一味强调公益性和非营利性只能诱使民办院校在“合理回报”上做文章。
基于此，有必要重新对民办院校进行定位，针对营利性和非营利性民办院校分别制定相应的管理、税收等政策。营利性民办职业院校在财务制度和税收制度上应当向企业看齐，承认其逐利性并以此为前提遵循市场规律开展办学活动，在优惠政策方面，只能享受针对教育事业的那一部分。非营利性民办职业院校则以发展公益性的民办职业教育事业、培养技能人才为首要目标，要遵守社会组织的相应财务和税收制度，不仅可以享受国家对教育事业的政策优惠，还可以享受针对社会组织的各项优惠。与此同时，也要接受更加严格的财务和办学方面的监督，既要恪守财务上的问责性，又要保证办学秩序。在这样的分类体系下，不同定位的民办职业院校可以有更加清晰的目标，有利于堵住因定位模糊而产生的政策漏洞；对于教育行政部门来说，在开展监管时也可以更有遵循，在政策和标准适用上更加明确，有利于民办教育事业的有序发展。
