我国高职教育评估层次的缺陷与完善
中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）19-0042-05
教育评估制度是教育评估过程中各级部门之间的权责划分、隶属关系、组织形式、实施程序等一系列机构、人员、资源的组合方式。高职教育评估层次属于教育评估制度设计的范畴，对高职教育评估的层次进行研究，有助于促进我国教育评估制度的进一步完善，提高评估工作的针对性和系统性。
一、高职教育评估层次的内涵
我国现有的高职教育评估工作并未就评估层次作出过明确规定，从学术研究的角度而言，根据评估实践所涉及的对象范围，高职教育评估可以划分为宏观、中观和微观三个层次。
宏观层次的高职教育评估将高职教育事业视作一个整体，立足于国家全局的高度，对全国和地方高职教育的发展规模、学科专业设置情况、办学资源投入情况、人才培养结构与产业和劳动力市场需求结构的对接状况、人才培养的总体质量、高职教育与区域经济社会发展的互动关系、教育政策执行的效果等进行系统评价。在这个层次上开展评估，其目的是促进高职教育与经济社会的协调发展、良性互动，加强教育问责，提升教育质量。
中观层次的高职教育评估包括两个方面：一是对高职教育实施机构的综合性评估――高职院校评估。我国《高等教育法》明确规定，高等学校应以人才培养为中心开展教学、科研和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。人才培养作为高校最基本的任务，人才培养工作的水平也成为高校各方面工作成效的集中体现。因而，当前我国高职院校评估的表现形式即是高职院校人才培养工作评估。二是高职教育专项和专业评估。专项评估活动包括诸如高职院校师资队伍建设情况专项评估、学生实习实训工作专项评估、学生德育工作专项评估等对高职教育某一方面具体工作的评估。专业评估主要是指对高职院校某一学科专业办学水平与特色等的评估。
微观层次的高职教育评估是高职院校内部为保障教育教学质量所开展的评估活动，如教师课堂教学效果评估、教职工工作绩效评估、院系教学工作评估等。这个层次上的评估活动是高职院校内部教育教学质量保障体系的重要组成部分。微观层次评估的意义在于增强办学主体的自我质量意识，构筑教育教学质量的自我保障机制，客观掌握学校人才培养工作的状态，准确掌控影响教育质量提高的内部因素，为学校发展及质量改进提供全面的信息资料。
二、我国高职教育评估层次的缺陷与成因
（一）高职教育评估工作的现状
从已有的评估实践来看，我国高职教育评估活动主要包括院校评估（人才培养工作评估）、专项和专业评估、院校内部的自我评估等类型。
1.院校评估
当前，我国高职院校评估主要表现为人才培养工作评估。自2004年启动实施以来，人才培养工作评估已成为目前我国高职教育领域范围最广、影响最大的评估活动，是对学校人才培养质量的全面考察，涉及学校的基本建设、师资队伍、学科专业设置、教学管理等软硬件办学要素，可以被看作是对学校办学情况的一次综合性、全面性检验。
在评估机构设置与运行机制上，人才培养工作评估主要涉及教育部、教育部高等教育教学评估中心、省级教育行政部门、评估委员会、评估专家组等机构。其中，教育部负责统一领导，制定评估方案、工作指南、工作细则等评估的指导性文件。教育部高等教育教学评估中心作为国家为切实推进评估工作的实施、提高评估质量、加强评估规范而成立的一个行政性事业单位，主要负责高校本、专科教育评估工作的组织实施、评估专家培训、评估政策法规研究等相关事务。省级教育行政部门的职责是在教育部发布的评估政策法规指导下，结合实际制定本地区高职院校评估的年度计划和总体规划，确定适合本地区的评估实施方案和细则，报教育部备案后实行。同时，教育部还要组织专家组不定期地对省级评估结论进行抽查和检验。评估委员会的全称为高职院校人才培养工作评估委员会，其分为国家级评估委员会和省级评估委员会，分别在教育部和省级教育行政部门的领导下为各地高职教育评估工作提供咨询、指导和帮助。评估专家组则是进驻到高职院校通过现场考察、抽查或调研来具体完成评估任务的工作小组；专家人员一般从教育部组建的专家库中抽取，接受教育部或省级教育行政部门的领导与委派来履行职责，评估结束后其使命自然终止。2008年4月，教育部发布了新修订的《高等职业院校人才培养工作评估方案》（教高[2008]5号），对高职教育评估方案和指标进行了调整，但并未对评估的组织实施方式作出调整。我国高职院校评估的机构设置及其关系见图1。
图1 我国高职院校评估机构设置及其关系
根据教高[2008]5号文件，院校评估的程序为：首先，教育部统一制订总体评估方案和指标体系。其次，省级教育行政部门对评估工作做出总体规划，根据上级评估文件制订适合本地的实施细则并向教育部报备。第三，评估工作的具体实施，分为“学校自评―提交材料―确定专家组成―现场考察―确定结论”五个步骤。第四，评估工作检查。评估结束后，教育部会组织力量不定期对各地方评估工作的质量与规范等进行督查与指导。
2.专项与专业评估 相对于院校评估，高职教育专项评估和专业评估的对象范围比较窄，其聚焦于学校的某一专项工作或专业领域。在评估的组织实施上，一般由教育部业务主管部门或地方教育行政部门发起，选调相关领域专家成立评估工作组，拟定评估方案与指标，按评估对象特点开展评估。目前我国高职教育领域的专项评估活动有德育工作专项评估、就业工作专项评估、师资队伍专项评估、实习实训专项评估等。专业评估即对高职院校专业建设与发展情况的评估，考察内容涉及专业特色、专业设置结构、人才培养目标规格、课程内容与标准、教学条件等。专业评估的作用主要在于推动专业建设，促进专业设置贴近地方产业结构，提高人才培养的适应性，完善高职教育质量保障体系，形成内外衔接的专业发展机制，实现专业管理的科学化[1]。目前我国在高职教育专业评估方面还没有国家层面的指导性评估方案，但已有学者就专业评估方案和评估指标体系等开展了研究探索。
3.自我评估
自我评估属于内部质量保障的范畴，是高职院校为保证教育教学质量而自觉开展的一系列常规性评估工作；它基于学校办学的自我约束，由各院校自主实施。相较于院校评估和专项与专业评估，一方面其评估内容更加贴近和关注一线教育教学实践；另一方面各校评估的形式、方法、手段和频次等也更加多元和自主。总体来看，高职教育评估工作实施以来，在内外部因素的共同作用下，我国高职院校内部基本都建立了各具特色的自我教育质量保障与评估机制。
（二）高职教育评估层次的缺陷与成因
依据前文对高职教育评估层次内涵的界定，现有的高职院校评估、专项及专业评估属于中观层次评估的范畴，高职院校自我评估属于微观层次评估的范畴。相比之下，我国宏观层次的高职教育评估仍然缺位，有待建立。
导致宏观层次高职教育评估缺失的主要原因是我国高职教育的举办形式和管理体制。我国高职院校的举办者主要是地方政府或者行业企业，高职院校具有明显的地方区域性特征和行业特色。以2010年数据为例，政府作为办学主体的高职院校占当年全部高职院校的比例为52.96%，企业（集团）为办学主体的院校所占比例为7.64%，行业为办学主体的院校所占比例为13.88%，公民个人、社会团体等办学主体的院校所占比例为24.06%，其他办学主体的院校所占比例为1.48%。按照办学主体的性质来看，公办性质办学主体（政府、企业、行业、其他）的院校所占比例为75.94%，民办性质办学主体（公民个人、社会团体等）的院校所占比例为24.06%[2]。可见，公办院校是我国高职院校的主要群体，其中政府（主要是省级政府）又是我国公办高职院校的主要办学主体。高职院校的审批权、举办权和日常管理权主要集中于地方政府，导致高职院校的管理重心较低，教育部对高职教育事业发展和高职院校办学的监督、管理、统筹功能弱化。高职教育举办和管理体制的这种特征反映到教育评估层面，就是高职教育评估工作名义上是由教育部统一组织实施，但工作的具体开展仍由地方政府负责。各地方高职教育评估工作主要面向本辖区内的高职院校，这导致了从全国层面对高职教育事业和高职院校发展整体情况评估的缺失，不利于高职教育发展的全国性统筹规划和监督指导。
三、完善我国高职教育评估层次的思考与建议
（一）实施宏观层次的高职教育评估
1.意义与依据
首先，引导高职院校准确定位，服务地方经济社会发展。高职教育作为我国高等教育体系中的一个类型，肩负着培养面向生产、建设、服务和管理第一线需要的高技能人才的使命。对接区域发展需求，灵活调整和设置专业，是高职教育的一个重要特色。高职院校所培养的人才是否适应经济社会发展的需要是衡量一所高职院校人才培养成功与否的最重要标准，也是高职院校一切工作的出发点和归宿。开展宏观层次的高职教育评估，有利于国家从整体上引导高职院校和地方教育行政主管部门进一步明确办学的目标定位，改进人才培养模式，提高高职院校毕业生的社会适应性。
其次，督促举办者加强对高职教育的管理和投入，优化资源配置。自2000年国家把职业院校的设立审批权下放到省级教育行政部门以来，十余年间我国独立设置的高职院校已猛增至1200余所[3]，占据了高等教育的半壁江山，由此带来的管理问题也日益突出。由于高职教育在办学层次上处于高等教育体系的底端，部分省市对高职教育在思想上重视不够，在教育经费等办学资源有限的情况下，更倾向于在本科及以上层次的教育上投入更多，经过挤压，高职教育获得的办学资源相对较少，一定程度上制约了高职院校发展。教育部作为中央教育行政部门由于其管理重心较高，难以对全国规模庞大的高职院校实施直接管理与监督。宏观层次的高职教育评估把高职院校的举办者列入评估对象，这对督促其加强对高职院校的管理和指导、增加教育投入、规范院校办学、优化资源配置等具有积极作用。
第三，缓解高职院校毕业生就业的结构性矛盾。大学生就业的结构性矛盾是指用人单位的用工需求与高校毕业生求职之间的矛盾，也就是“招工难”和“就业难”并存的局面。培养贴近一线需求的高级技能型、实用型人才是高职教育区别于其他类型教育的特色所在，是高职教育的存在之本，如果高职院校毕业生未能充分就业或者就业的专业对口率较低，那么其人才培养工作就应当受到质疑。因此，高职院校毕业生与劳动力市场需求结构和经济产业结构的协调性是衡量一个地区高职教育事业发展质量的重要标准之一。以2009届高职院校毕业生调研数据为例，该届毕业生中就业岗位与所学专业对口率仅为57%，而已就业的学生中毕业半年内离职率达45%[4]，这表明目前我国高职院校毕业生的就业结构性矛盾还比较突出。建立宏观层次的高职教育评估，有利于从全国高度来审视高职教育事业的发展规划和高职院校的专业设置，立足于全局对高职教育的招生、就业、院校数量、专业结构等实施动态调整和统筹协调，有助于缓解高职院校毕业生就业的结构性矛盾。
第四，国外职业教育评估实践的借鉴与启示。以美国为例，与分权制的教育管理体制相对应，美国建立了国家、州和院校三个层次的职业教育评估体制。根据美国《帕金斯法案》要求，国家要定期对全国职业教育的发展情况进行评估检查，内容包括全国和地方职业教育的实施情况、联邦政府拨款方式变化的影响、教师质量、学生入学情况、学习与就业成效、雇主对职业教育的满意度及参与情况、教育技术及远程教学、实行教育绩效责任制的效果等[5]。因而，国家职业教育评估意在从总体上把握全国职业教育的发展状况，宏观评判职业教育的进展、趋势与不足，加强对州政府的问责与督促，检验教育政策的执行效果并将之作为改进依据。州层面的职业教育评估由各州在《帕金斯法案》的指导下结合实际自主实施，其面向职业教育院校，对办学资源的使用效益、教育进展与质量等进行系统评价，开展教育问责。院校层面的职业教育评估作为学校办学质量自我保障的常规举措，其直接关注教育教学的具体事务。这种多层次的职业教育评估体系充分尊重不同层次评估主客体的自主权，评估内容具有显著的侧重点和区分度，形成了较为健全的评估层次体系。 2.路径与策略
建立宏观层次的高职教育评估，首先要明确“谁来评――评估的主客体、评什么――评估的内容指标、怎么评――评估的实施程序”三个基本事项。
评估的主体与客体。评估的主体即评估工作的组织实施者。鉴于我国国情，宏观层次的高职教育评估主体应由教育部直接组建或委托国家级评估机构来担当。其原因包括：一是宏观层次评估是对全国高职教育发展状况的全面考察，需要较高的行政权威来保障；二是宏观层次评估相对更加系统和复杂，牵涉到全国和区域经济发展规划、教育事业规划等诸多方面；三是我国的社会中介组织发展迟缓，资质和公信力高的教育评估中介组织尤为稀缺。评估的客体即评估的对象，根据宏观层次高职教育评估的内涵与目标，评估的客体既要包括全国高职教育事业和高职院校，对其发展的宏观状态和总体情况进行考察评估；又要包括高职院校的举办者，对其为促进高职教育发展和质量提升所做的努力进行问责与督促。
评估的内容与指标。宏观层次的高职教育评估应考察高职教育的以下方面：国家和地方高职教育事业发展的总体情况（院校分布、生源类型与来源、专业结构与布局等）；高职院校的举办者对所属高职院校的办学资源投入和日常管理情况；国家和地方高职教育师资队伍的结构和水平；学生职业资格证书等的获取情况；高职院校毕业生的学业质量与就业质量；国家职业教育政策的执行情况以及教育质量改进的措施与成效；高职教育人才培养与区域经济发展的协调性；高职教育与地方经济社会发展的互动作用。
评估的组织实施。宏观层次的高职教育评估应遵循由上而下、统一组织的原则，由教育部组建或委托国家级评估机构来负责实施。评估主体应包括来自中央和地方教育行政部门、高职院校、用人单位、行业企业、相关研究与咨询机构的代表。评估机构应坚持独立、客观、公正的立场，紧密围绕评估目标、内容与指标认真履行评估职责，直接对教育部负责。目前，我国个别民间性质的第三方研究机构已在某些方面开展了一些具有宏观评估性质的研究与调研工作，如麦可思公司定期发布的全国及各省（直辖市、自治区）大学生就业质量报告、咨询研究报告等在社会上产生了一定影响。但宏观层次的高职教育评估是一个复杂庞大的工程，仅凭民间研究机构之力难以全面深入完成，从国家层面建立宏观层次的高职教育评估制度势在必行。
（二）充实改进中观和微观层次的高职教育评估
1.成效与不足
目前我国中观和微观层次的高职教育评估已经建立并付诸实践多年，形成了较为固定的评估机制、程序与方法。上述评估对促进高职教育人才培养质量提升和高职教育事业健康发展所发挥的积极作用无可否认，如：教育质量意识得以提升、举办者的责任意识得以增强、评估方法技术取得进展等，评估工作总体上得到了认可。同时，起步晚、积累少、进展快是我国高职教育评估发展的基本特征。由于时间较短、经验不足，当前中观和微观层次的高职教育评估仍存在诸多不足亟待改进，如人才培养的评估导向表现出较强的功利主义色彩，高职教育的社会功能被过于强化，学生自我发展、自我存在的个体功能被弱化。政府在评估中的角色依然过重，评估的体制、机制、方式有待理顺和改进。评估指标内容不够科学全面，许多对教育教学效果有着重要影响的非量化因素未能在评估中得以体现。注重对教育结果的静态判断，缺乏对人才培养过程的动态和持续监控等。
2.改进举措
针对上述问题，未来我国中观和微观层次的高职教育评估应在以下四个方面作出改进调整：一要立足于“人的发展”这个支点，通过评估引导高职院校在人才培养上恪守以学生个体能力全面提升和持续发展为导向的高职教育质量观，坚持工具理性与价值理性的有机统一[6]；二要切实推进教育“管办评”分离，提升评估工作的独立性与客观性。“管办评”不分容易导致评估主体多元化流于形式、限制评估中介机构功能的发挥、影响评估结论的客观性和科学性。2015年5月，《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）的颁布为切实推进“管办评”分离奠定了政策基础，未来的主要任务即是如何将其在实践中细化、落实；三要优化评估方案与指标体系，研究对教育思想观念、教学模式与方法、育人环境、创新精神等人才培养中隐性要素进行考察的方式方法，使评估工作真正触及教育教学的核心；四要创新评估形式，研究实施监测评估。与传统评估相比，持续性、系统性、即时性、反馈性是监测评估的基本特征。开展监测评估，可更为彻底、全面和系统地考察教育质量，及时甄别教育活动中存在的偏差与不足。
