关于农村反贫困政策的思考
改革开放以来，反贫困政策对于缓解农村贫困这一客观社会问题起到了很重要的作用，同时，在当前社会矛盾不断积聚的时候，系统地研究和分析农村贫困和反贫困问题，不仅有利于农村反贫困政策的实践，同时有利于对改革事业的整体认识。
一、中国农村反贫困政策的历程
（一）贫困的定义
在对贫困标准的界定上，从最初仅注意绝对贫困，到日益重视相对贫困。在对贫困原因进行不断探讨的过程中，贫困概念也从狭义的经济贫困过渡到了经济、社会、政治、文化诸方面权利、机会和能力缺乏的广义贫困。西勃海姆曾指出：“如果一个家庭的总收入不足以取得维持仅仅是物质生活的必备的需要，那么该家庭就是处于贫困状态。”而世界银行在《1990年世界发展报告：贫困问题?社会发展指标》中对贫困的定义是：“贫困不仅指物质的匮乏（以适当的收入和消费概念来测算），而且还包括低水平的教育和健康”。世界银行在《2000年世界发展报告：与贫困作斗争》中，对贫困的定义作了扩展，除了其在《1990年世界发展报告》中定义的内容外，贫困的内涵还包括风险和面对风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。本文所要研究的贫困是农村的绝对贫困状态。
（二）中国农村反贫困政策的实施
贫困产生的原因主要有三个方面：一是自然和历史因素的积淀；二是人口负担沉重和低素质循环；三是二元经济管理体制的阻碍等。
1. 新中国建立到改革开放之前的农村反贫困回顾
共和国早期存在相当高的绝对贫困率。党和政府认为导致贫困的主要原因在于所有制，因此，在反贫困战略上，对所有制的改造就成为消除贫困的主要途径。政府通过土地改革，推翻土地私有制，并逐渐形成一个三级所有的集体经济体系（公社、大队和生产队），国家把农民组织起来纳入人民公社的体系中，从而使公社成为农民福利的依靠。对于特殊贫困群体，国家建立了以“依赖于集体、依赖于群众，通过生产来自给自足，同时国家提供必要的福利救助”为原则的社会救助体系。这些原则反映了国家通过集体对贫困者实施救助的方针，并确定了一个防范性的社会保障导向。客观地说，这一时期为后来中国农村改革、发展和反贫困提供了一个比较好的基础。但也不能否认，由于种种社会、政治、经济的原因，中国在很长一段时间内在经济发展上走了一条曲折的道路，农村已经有所恢复的生产力再次遭到破坏，已经开始向贫困告别的人们再次回到贫困。经历过“文化大革命”后，中国经济和人民生活处于停滞和贫困状态。以至于到1978年底，中国农村没有解决温饱问题，处于绝对贫困的农村人口还有2.5亿，占当时农村总人口的30%左右。
2. 改革开放以来农村反贫困政策回顾
改革开放以后，旧有的以集体保障为核心的福利模式的运作面临极大的挑战，平均主义的战略被新的以经济发展为导向的战略所替代，作为这一战略的反映，“国家反贫困计划”开始执行。根据这20多年的农村反贫困发展历程和政策安排，大致可以划分为四个阶段：第一，体制改革推动扶贫阶段（1978―1985年）；第二，大规模开发式扶贫阶段（1986―1993年）；第三，扶贫攻坚阶段（1994―2000年）；第四，新世纪前10年的扶贫开发（2001―2010年）。
（三）中国农村反贫困政策的成果
中国农村反贫困政策实施后所取得的成果是巨大的，并且有目共睹。世界银行在一份《中国：战胜农村贫困》的报告中，认为“自1978年农村开始全面改革后，中国在消除绝对贫困方面取得的巨大成就举世公认”，“中国政府对扶贫做出了庄严承诺，过去的20年里，在规模、资金投入以及绝对贫困人口的持续减少方面，无论用什么标准衡量都堪称典范”。
首先，农村贫困人口的数量大幅度下降，占农村总人口的比重也逐年递减。1978年农村中的贫困人口为2亿5千万，到2001年减少为2927万人。近十年来我国农村扶贫开发取得很多新进展。我国扶贫标准以下的农村贫困人口数量从2000 年底的9422 万人减少到2010 年底的2688 万人。其次，农民的生活水平提高，我国农村人均食品消费支出在总支出中所占的比重越来越低。第三，农村贫困地区的经济发展速度明显加快，农村电力、基本农田等基础设施有了很大改善。最后，贫困地区各项事业发展较快。
二、其它发展中国家的反贫困实践
二战后，发展中国家就已着手展开反贫困行动，然而，有组织的大规模的反贫困行动则是从上个世纪80年代开始。从其反贫困实践来看，主要政策包括：
一是实施特别计划。主要以国家计划这种形式强有力地推动本国贫困问题的解决。如盛行于印度的就业计划和乡村综合开发计划（IRDP），印度尼西亚的社区建设、农业综合开发和移民的计划以及韩国的新村运动。
二是区域开发政策。主要是通过政策倾斜来加大贫困地区开发的力度，从而达到脱贫的目的。如印度在基本需求战略指导下的农村开发和农业发展系列化政策等，巴西在发展极战略指导下的扩大农业边疆系列化政策。
三是传递系统的建设。包括政府组织、传统权力结构和非政府组织三方面传递系统的建设。
四是宏观倾斜政策，大多数国家都在金融、财政、税收、投资、产业发展、行政、法规法令等宏观调控措施等方面，对贫困人口和贫困地区提供多种优惠政策。 例如，印度在反贫困实践中采用的是满足基本需要的战略模式，注重对穷人尤其是对农村贫困人口提供最基本的食物、水、住房、商品、健康服务和卫生设施等。这里要注意两个问题，首先，需要有足够的财力来支持，使这些基本商品与服务能以穷人买得起的价格增强其可及性。其次，这些商品与服务网点的设立，在分布上要考虑便于贫困者获取帮助。印度于1962 年率先提出一个政策，该政策在限定时期内争取使贫困者享有最低生活水平以满足其基本需要，政策由两个阶段组成，第一阶段推行“绿色革命”，由工业转向农业，通过引进、推广和培育高产农作物品种，运用一系列技术措施来提高产量，以此解决粮食不足问题和农村贫困问题。第二阶段提出消灭贫困、稳定增长和满足最低需要的战略口号，通过实施多种计划来帮助贫困地区发展，涵盖初等教育、成人教育、农村道路、农村电力、农村供水、医疗等社会及经济基础设施，此外，还包括住房建设，以改善农村贫困居民的基本生活条件。通过拨款拨粮，在农闲季节开展农村基本建设，用粮食作为工资付给农民，解决农村劳动力就业的“以工代赈”计划等措施，印度从一个缺粮国转变为粮食基本自给并略有剩余。
再如孟加拉，在长期的反贫困实践中，该国探索出一种富有特色的扶贫模式――小额信贷扶贫。该模式为具有劳动能力的贫困人口提供有息和无息两种贷款，帮助他们缓解资金短缺问题，使其走上通过发展生产来增加收入的正常轨道。鼓励白手起家，优先为妇女和贫困人口发放贷款的这种孟加拉乡村银行（GB 模式）被世界各国称道。这些乡村银行的股东和客户大部分都是贫困家庭的妇女。银行把妇女组织成小组，按一定顺序，轮流借款，属于非赢利性机构，贷款不需抵押。借款原则是：越穷的人越能优先得到贷款，所有能产生收入的合法活动，银行都给予贷款。银行充分利用妇女相互帮助、相互监督的方法，使银行的到期还款率达到 100%，乡村银行通过这一成功模式向农村贫困妇女提供小额贷款，帮助孟加拉国约一百万个家庭发展（平均贷款额为 100 美元左右），在农村创造了无数个就业岗位，使得贫困人口成功脱贫，尤其是使贫困女人得以实现经济独立并从而获得社会独立。1994年，我国开始引进这种小额信贷模式，在山西吕梁、河北易县、河南虞城、陕西安康、四川仪陇、福建寿宁等地进行小规模的试验，取得了一定成效。
在发展中国家的反贫困实践中，印尼与马来西亚的重视人力资本投资的政策、巴西的发展极战略也值得参考和学习。
三、对中国当前农村反贫困政策的反思
（一）农村反贫困政策存在的问题
我国政府实施的农村反贫困政策在取得举世瞩目成就的同时，仍然存在着许多问题。如，忽视农村社会保障制度的保障功能；扶贫行动缺乏非政府组织和贫困人口的参与等等。
进入21世纪，建立现代社会保障制度成为完善社会主义市场经济体制的重要课题。中国政府在大力推进城镇社会保险制度建立和完善的同时，也展开了对农村社会养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度的试点，并逐渐在全国农村推广。但是从实践的效果来看，除了最低生活保障制度外，大部分地区的养老和医疗保险制度建设仍然严重滞后，而且以土地保障为依托的农村传统家庭保障制度，也因受到人口老龄化等一系列外在因素的冲击而面临空前的危机。农村社会保障政策存在的缺陷导致返贫现象严重。尤其是传统家庭养老制度难以为继。
此外，非政府组织在扶贫中的作用仍然处于边缘位置，在贫困地区，贫困农户在扶贫项目的选择、决定和实施的过程中，大都处于被动的接受和服从地位，缺乏有效参与。
（二）推动农村反贫困政策的建议
对于我国农村反贫困问题，应当立足于统筹城乡经济社会发展的战略目标这一战略高度。具体来说，当前农村反贫困应该从改变城乡二元结构的高度上来认识，扶持和发展并重。
1. 打破城乡二元结构，统筹城乡经济发展
取消户籍的城乡差别，统一户籍管理，实行按居住地自由登记的户籍登记制度。更重要的是，要取消以前附加在户籍上的一系列不平等的福利差别，实现全国公民统一的国民待遇。
2. 建立城乡统筹的就业、医疗和社会保障制度
防止农民因病致穷。当前，医疗价格高昂，农民一旦得大病，整个家庭就会陷入贫困。疾病已经成为农村贫困的主要成因之一，影响到农村劳动力的素质。所以，大力发展农村医疗事业，建立城乡统筹的就业、医疗和社会保障制度，对于减轻农村贫困来说至关重要。
3. 推进农村教育事业
当前，我国农村教育落后，农民素质低，这很大程度上限制了他们脱贫致富能力的发展。大力发展农村教育是农村发展的需要，也是我国现代化建设的需要。以前，由于我国农村义务教育的经费基本上由农村承担，农村经济基础薄弱，公共服务能力有限，这在很大程度上影响了地方义务教育的质量。现在，这一状况有所改善，新的紧迫问题是，随着社会经济的发展，应当延长义务教育年限，将高中（包括普高和职高）纳入义务教育阶段，大力发展职业教育、提升农民的人力资本水平。
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