中国式政策执行经验的利弊分析
一、政策执行过程中的中国经验
从政策的制定到政策效果的实现，其间存在着一定的距离，这就给政策扭曲和执行效果的偏差提供了机会，如何减少政策偏差的出现，使政策执行符合政策制定的目标，我国在政策执行中形成了独特的经验。
我国是一个以党领政的国家，党的独特地位使我国形成了党主导下的政策执行模式。就我国的政治生态来说，党发挥着总揽全局，协调各方的作用，领导着政府。共产党在我国的领导，主要通过科学的制度安排，执掌立法权、行政权和司法权实现的，许多政策都是现在党的报告、会议中有所体现，然后才引入政府规划中实现。在经济、政治、文化、社会、生态等各方面，党的高位推动在公共政策执行中发挥着不可或缺的作用。具体表现为，上级凭借其财权和人事权的优势，通过纵向的高位推动，可以很好地动员下级执行政策。
国家公共政策的制定，涉及到各相关部门，需要对各个部门进行协商、均衡，所以对于国家级的公共政策，多是宏观性、指导性的。这样的公共政策从国家的宏观层面落实到地方的微观层面，需要地方政府根据地方实际因地制宜，对政策进行细化甚至是掺杂地方政府目标或特殊利益的再规划，形成形态各异的公共政策，才能进入执行阶段。在这个过程中，各级政府对中央政策的解读体现出层级性的特征。
单一政策的执行主要是某一职能部门的行政活动，但政策往往具有多属性目标，执行起来也不再是某一部门的行政活动，而是多部门联合行动，整个公共政策执行过程也是多重权益重新构建的过程。具有多属性目标的公共政策在执行过程中，首先需要成立一个领导部门负责统筹协调，例如在深化改革过程中，我国成立了全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；其次，各利益相关部门要相互信任，对产生歧义的地方进行协商，共同合作执行政策；最后，由领导部门对政策执行进行整合与指导。
为确保中央政策目标的实现，在公共政策执行过程中，中央政府首先对政策目标进行分解，然后发包给省一级政府，再由省一级政府逐级向下发包，直至面对政策对象的基层政府。我国实行统一领导下的分级管理体制，合理划分了中央和地方的财政收支范围，为逐级发包提供前提和基础。这一具有中国特色的政策执行模式被称为“逐级发包”，发包目标既可能是量化的数字，也可能是质量上的规定。
晋升锦标赛作为一种激励机制，其核心特征为竞赛结果由参赛各方的相对名次而非绝对结果所决定，最早由lezear and rosen提出。有学者把它作为改革开放后中国经济30多年高速增长的原因。晋升锦标赛也是中国当代政策执行的特征之一，它是指中央政府以下级政府贯彻实施其所确定政策意图的情况作为评价标准，来决定下级政府主要官员能否得到升迁的机制。改革开放之后，由于中央特别强调发展经济，为获得来之不易的升迁机会，经济改革和发展成为各级党委和政府贯彻执行中央政策的重中之重。
二、中国式政策执行经验的作用
中国式的政策执行经验根植于新中国特殊的政治经济环境，在新中国经济发展和改革开放过程中发挥着极其重要的作用，可以这样说，中国近年来经济的飞速发展和社会面貌的变迁与中国式的政策执行经验是息息相关的。
（一）自上而下的高位推动
在中国公共政策运行过程中，中央与地方的关系直接影响着公共政策的执行与落实，中央政府与地方政府的关系具有明显的层级属性。公共政策的执行是以中央政府为主体，由中央制定宏观性和指导性的文件，再交予地方政府细化再实施，政策执行呈现出一种压力型的体制。在中国特有的国体、政体和特殊政治文化环境下，在执行公共政策过程中，高位推动是一种现实的治理模式。中央政府凭借对资源和人事安排的统辖权，自上而下的推行其政策意图，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品的提供、解决地方冲突等等。
中央政府高位推动政策实施，有利于贯彻执行中央政府的政策意图，减少了地方政府政策执行过程中的走形和变样；中央和地方共同推进现实问题的解决，迫于上级的压力也考虑个人升迁问题，地方官员一般都会积极应对，有利于政策问题的解决；中央对政策问题研究一般都比较透彻，做出的决策也较为科学，可增强政策执行人员对政策的认同，更有利于公共政策的贯彻和落实。
（二）层级性的治理方式
我国各地区经济发展水平、资源禀赋、文化环境存在很大差异，一统性的国家政策不能兼顾各地的实际情况，因此，在政策执行过程中各地区、各层级政府会因地制宜，对一统性的国家政策进行灵活变通。我国幅员辽阔，中央政府以下又有省、市、县、乡四个层级，所以各层级、各地区政府对同一项政策的执行会体现出形态各异的状态。
中央制定的政策如果和地方政府的政策目标一致，地方政府会根据地方实际，对政策进行细化乃至创新，使该政策更符合地方实际，更便于实施，这就形成了一种独特的政策创制过程；公共政策历经四级政府的改良，每经历一个层级，都会增加新的政策目标，出现政策的强化效应，让政策效果更好的落实到政策对象身上。就像改革开放的过程，中央制定了宏观政策之后，各省市根据地方实际逐步开放，开放的程度也呈现出层级性的特征，政策效果更显现出了明显的差异。层级性的治理方式，让决策的统一性和执行的灵活性结合起来，成为当代中国甚为有效的治理方式之一。
（三）多属性的治理方式
一项公共政策的执行涉及方方面面的利益，很多时候都是各部门权益再分配的过程，各部门合作与否、如何合作影响到公共政策的有效实施。在中国公共政策执行过程中，逐步形成了高位推动、政策目标杂糅、各部门相互合作的多属性治理方式。 多属性的治理方式通过各利益相关部门的沟通、协调，把各部门的建议和利益进行均衡，形成一个政策目标多元化的公共政策，有利于维持现有政治环境的稳定；多部门联合行动贯彻落实公共政策，也有利于公共政策执行过程中的统筹协调，将政策效果实施到位；这种多属性治理方式也有利于加强各单位间的交流合作，相互学习，改进政策执行方式。
（四）逐级发包的执行模式
中央政府每年都会制定一些宏观性的目标，然后根据实际，将目标分解到各地方政府，让地方政府帮助完成。这既是公共政策执行的过程，也是政府职责和职权下移的过程。
逐级发包的政策执行模式将中央政府的宏观目标具体到地方政府，赋予了地方政府一定的职权，有利于调动地方政府积极性，更好地推进中央宏观政策的执行；逐级发包有种政治任务的意味，基层官员为个人发展都会严肃对待、重视解决，逐级发包的任务一般都能保质保量的完成；发包性的公共政策一般都伴有财政拨款，既能发展地方事业，又能完成上级任务，提高政绩，地方政府执行政策的积极性比较高涨。
（五）晋升锦标赛
简单地说，晋升锦标赛指上级政府根据基层政府对其政策目标的完成程度来考核基层官员，作为其升迁的主要依据。晋升锦标赛在以GDP为标准考核地方官员的时期进行地如火如荼，也是在此期间，中国经济飞速发展。晋升锦标赛在各级政府间通过相对业绩评价激发了地方政府之间的竞争，提高了其发展经济、改善人民生活水平的积极性；地方政府为吸引能够发展经济的各种生产要素，努力改善投资环境，加强基础设施建设，简化审批手续，有利于市场化的发展。这些做法无疑都改善了地方的发展面貌，为工业化、城镇化的发展奠定了基础。
三、中国式政策执行经验的弊端
中国式的政策执行经验发端于中国现阶段的政治环境，也为中国社会经济的飞速发展做出了贡献，但这些经验在具体操作过程中如得不到有效监督和规制，也会造成一些不良后果。
（一）盲目地高位推动
中央政府制定的政策大多数是科学合理的，但也有些政策并不符合地方实际，如盲目地对公共政策进行高位推动，会造成地方政府进行政策规避。地方政府表面上迎合上级要求，对政策表面上推行，而并没有实际实施，浪费大量人力物力财力；中央政府针对地方政策执行的表面文章进行下一阶段的决策，会造成决策的不科学；中央政府用于政策执行的财政拨款并没有用于政策的实施过程，或挪作他用，造成财政结算的混乱或弄虚作假；中央强势的高位推动和地方的虚假应付，给某些官员提供了寻租的空间，容易诱发贪污腐败问题。
（二）层级性的矛盾产生
层级性的治理方式对于公共政策的因地制宜发挥着重要作用，但如果操作不当，同样会出现不良后果。我国有中央、省、市、县、乡五个行政层级，有的政策执行甚至要到村一级，如中央政府的政策目标与地方政府的政策目标出现冲突时，就会出现政策目标的层层钝化或偏离，中央的政策目标得不到有效贯彻；层级性的治理方式意味着权利的下放，当央地利益发生矛盾时，来自中央的权威推行会和地方治理权限发生冲突，不利于有效统治的维护；原有的政策目标经历五个层级的细化，难免会出现失真，或者夹杂各级政府自己的政策目标，让政策目标杂糅，不利于政策的正常推行。
（三）集体行动的困境
奥尔森提出的集体行动的逻辑认为，理性的、自利的个人将不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。在多属性治理中，需要各部门相互合作共同执行公共政策，但当各部门的利益发生冲突时，就会出现合作困境。相互冲突的各部门之间不仅会争权夺利，甚至相互制造麻烦阻挠政策执行的有效开展，以争取对自己有利的政策效果。以反垄断为例，商务部、发改委等部门都参与了反垄断法的前期制定，在实际操作过程中，这几个部门都会对反垄断做出裁决，而相互合作共同查处垄断现象的情况并不多。
（四）下级消极应付的逐级发包
逐级发包作为一种政策执行方式，在现阶段政策执行中占有相当大的比重。当下级消极对待上级发包的任务时，就会出现形象工程等违背政策目标的现象。在发包任务下达之后，在执行过程中，如果监督没有跟进，也会出现政策执行不到位，仅做表面工作的情况；所以说，任务发包并不意味着政策执行的结束，还要对具体的政策执行跟进监督，这也必然花费大量人力、物力；另外，监督人员和执行人员接触频繁，难免发生共谋，这就需要对政策执行效果进行评估，保证公共政策的执行到位。
（五）晋升锦标赛
在中国经济腾飞的过程中，一场场政治锦标赛也进行的如火如荼。上级政府将下级官员的各项考核结果进行排名，表扬提拔先进，批评落后，在这种压力下想要提拔的官员纷纷提高政策目标，超越前任以显示政绩，许多造假行为充斥其中；地方官员为应对上级的考核和追求高指标，避免被晋升锦标赛淘汰，会盲目夸大投入，造成严重的经济、社会后果；依赖于硬指标的可观测性的政治锦标赛，势必导致地方政府追逐那些立竿见影的政绩项目，而不可量化、难以观测和考核指标外的一些重要工作则被忽视。
四、对中国式政策执行经验的思考
以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略形成的层级性治理，是解决政策执行失真、政策规避难题的关键，以横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理，是解决公共政策“合作困境”的主要方式，从而“层级性治理”与“多属性治理”再加上“高位推动”，则可以形成整体性治理的良好效应。高位推动、层级性治理与多属性治理必须有效结合才能发挥作用，单独的任何一种方法都难以适应当今中国的政策环境，在层级性治理和多属性治理过程中，也必须对其进行有效监督，对操作不当者予以惩处，对政策创新者给以表彰。
周雪光提出了权威体制与有效治理的观点，认为中央的政策一统性与地方的灵活自治结合起来是当代中国经济飞速发展、社会快速变迁的关键。中央制定出宏观性、指导性的政治决策，通过各层级政府向下贯彻；地方政治精英也可以通过自主性努力，提升地方治理能力，同时也可以提升政策执行的能力，地方政治精英可以从地区发展的现实需要和辖区人民群众最大利益出发“变通”政策而实现制度创新。这两者相结合就可以实现权威体制与有效治理的有机结合。
逐级发包的政策执行方式仍比较常见，发包到基层并不意味着政策执行的结束，对于发包任务要进行严密的监督，并在执行完毕后进行评估审核，避免基层政府表面应付，形象工程。晋升锦标赛随着官员考核方式的完善逐渐淡出人们的视野，在官员晋升方面要严格按照党对于干部选拨任用的规定，避免官员晋升锦标赛造成的恶意竞争。
五、结语
中国式的政策执行经验是在我国经济社会发展过程中，党和政府一步一步摸索出来的，是社会主义现代化建设实践的产物。这些政策执行经验伴随着改革开放的过程，为经济、政治、文化、社会等方面的发展做出了突出贡献，虽然还存在着一定程度的弊端，相信随着政府服务能力和政策执行人员素质的提升，这些执行方式会得到逐步完善。
